施正文：预算法应保留央行经理国库

　　【背景】7月6日，全国人大网公布《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，并向社会公开征集意见。此次的预算法修正案草案二审稿，拟删除现行《预算法》中关于“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，并增加“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述。这一变动引来广泛争议。

　　根据预算法修正案草案二审稿，现行《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”被删去。第五款改为第四款，内容由“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”修改为“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。”新增一款：“国库管理的具体办法由国务院规定。”

　　在“监督”部分，二审稿增加了各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务的规定。

　　而现行《中国人民银行法》中，央行被赋予经理国库之职责。

　　预算法修正案草案去年12月在十一届全国人大常委会第二十四次会议审议时，未公开其内容。自初审至此次二次审议稿公开征求意见，半年多时间内，相关部门也未向社会公开草案修改内容。期间，未见学者对此次修订进行公开讨论或商榷。

　　财新记者获悉，近日，来自国内高校及研究机构的多位财政专家就预算法修订举行研讨，拟联合提出意见，其要点之一即不能删除“央行经理国库”的规定。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，这次预算法修订，部门利益的保护非常明显。众所周知，这次修正案草案的起草基本上是财政部门主导。删除“央行经理国库”的规定，以及其他一些条款的修订，明显在强化财政部门的权力。

　　他表示，在预算制度构建的原则中，从预算的编制、执行到资金的拨付，都是相对独立的环节。财政部和央行在国库管理中相当于会计和出纳，管钱的不管账，分工制约。如果由财政部门来经理国库，那么在资金收支拨付过程中的内部监管就缺失了。

　　人民银行根据相关规定，要审核资金进出国库的支拨是否合规，相当于对财政资金的监督审核增加一道防火墙。

　　他强调，国库的监管技术性也比较强，人民银行是有基础的。同时，央行经理国库过程中有相关信息记录，以一个中立地位进行记录，这是将来预算公开、审计部门审查的重要证据和资料，若没有这方面的信息，人大监督、审计监督都缺乏有效性。

　　此次修正案草案二审稿还提到，“国库管理的具体办法由国务院规定”。施正文表示，如果在《预算法》这样的最高法中都没有明确大方向，那么之后出台的行政法规肯定会受部门利益牵制。

　　他提议，应该明确央行经理国库的地位，保留“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

　　施正文指出，现行的国库单一账户制度实践中较乱，大量的财政资金是存放在商业银行的专户里，缺乏监管，预算法中还应该增加“所有财政资金都需放入设在中国人民银行的国库单一账户”的规定。

　　施正文直言，此次，如此重要法律的修订都不声不响地进行，实际操作何谈预算公开？■

　　（财新记者 邢昀 采写）