《机关事务管理条例》难解“三公”问题

　　特约作者 谭建立

　　“三公消费”目前主要存在的问题

　　三公经费问题由来已久，在建国之初就是财政预算的项目之一。所谓“三公经费”是指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的三大主要消费项目，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。三公经费是国家预算或政府预算，如今公共财政预算中公用经费的主要项目，而并非公用经费全部。

　　“三公经费”存在的问题甚多，概括来说，主要有：

　　1、法律没有规定。国家对于财政的法律仅仅限于《中华人民共和国预算法》，而预算法中并没有对“三公经费”问题做出规定，就是“三公经费”名称预算法也未能提及。“三公经费”在预算法中只是国家管理费用支出的子项目下的子项目中某项而已。可以说“三公经费”没有法律对其规定，就是一个无法治理的问题。

　　2、制度没有限制。我国财政体制与制度中，只确定了上下级之间财政收支管理权限，主要是划分收支比例，没有专门对“三公经费”做出限制。根据预算科目分为“类”、“款”、“项”、“目”，“三公经费”并没有体现，去年“两会”提出“三公经费”问题，今年的财政预算、决算才准备增加“三公经费”为一个科目。可以说此前在财政预算决算中并不体现“三公经费”，没有制度限制，也就难以做到限制。

　　3、权力没有约束。中国从形式上说是“统一领导，分级管理”的国家，事实上，仍然是一个权力高度集中的国家。比如，当官的是人民的公仆、勤务员，大家都想公仆，不想当主人，一方面是思想觉悟高，另一方面就可能是公仆的权力太大了。还有2011年国务院规定，6月30日是中央部门公务出国经费、公务用车购置及运行费、公务接待费用向社会公开的最后期限；直至7月16日，人民网《中央部门“三公”经费公开时间排行榜》显示，98个部门只有24个做了公开。“三公经费”难产暴露了什么问题？难道不是有关部门政令权威性打了折扣吗？老百姓说，一旦成为某个部门一把手，那个部门就是他家。正因为我们的人民公仆权力太大，表现在财政的三公经费支出上同样是“随心所欲”。

　　4、认识不到位。我们的各级官员在思想认识上，并没有深刻认识到三公经费代表政府形象而产生的巨大影响。或者说他已经能够认识到位，但面对如今市场经济、物欲横流的时代，还是随从大流。三公消费问题不仅是民之所痛，也严重地戳痛老百姓的心。因为百姓看病难、看病贵和医院的高级病房形成鲜明对比；山区孩子上不起学和官员的吃喝玩乐刺人眼球；接连发生的校车事故和官员不断更换坐骑更扎人心窝；还有山区百姓漏雨的房子和贫困县的气派办公楼更是让人难以接受。还有天价商品的不绝于耳，无一不和三公消费有关。正是由于我国三公消费的治理还停留在行政治理阶段，很多官员，甚至百姓都认为三公消费如同“包二奶”都是政风行风等不正之风，并没有把三公消费提高到法律层面。如果提高到法律层面，那么责任问题自然有了归属，有的负滥用公费之责，有的负监督不力之责，有的负知情不报之责等等。即使现在还停留在行政治理阶段，也可以把责任问题搞清楚。可各级官员还没有真正认识清楚。

　　5、没有信仰与责任制。说到信仰，这里引用国防大学政委刘亚洲的话说：西方文化认为，人是有原罪的，人心是黑暗的。不少人经历过文化大革命。最黑暗的东西在哪里呢？最黑暗的东西在人的心中。每个人的心灵中都有非常肮脏的一面。西方文化把这个剖露出来，展示出来，批判它，控制它。东方文化是把它包起来，养着它。西方的教堂有忏悔室，进了教堂之后，就把心灵的东西向神述说，把丑陋和肮脏的东西向神诉说了，他就轻松了，他的心灵得到了净化。我在美国时曾在教堂外坐了一整天，我发现了一个有趣的情景：人们总是愁眉苦脸地进去，神情轻松地出来。后来我才渐渐了解了其中的奥秘。久而久之，他就变成了一个健康的人，心态和心灵特别健全的人。……我曾说过中国人基本是个没有信仰的民族。没有信仰，不是指没有信仰的形式。恰恰相反，中国人信的东西最杂，包括气功大师都信。什么都信，恰恰就是什么都不信。中国人心中没有永恒的神的位置，再说深一点，就是没有终极性的文化精神追求！这种人是不会把自己的关心范围扩大到家庭、甚至个人以外的。如果扩大出去，一定就是伤害别人。这样的民族怎么能不是‘一盘散沙’”？特别是中国官员，他们信仰共产主义，可是查出是腐败分子后，又是何种解释呢？实际上他的信仰仍然停留在嘴上，没有真正的信仰，当然也就无责任心了。就算有完善的责任制，也一样会变成摆设，真正承担责任时，可能会大事化小，小事化了。这种一直都没有系统的、全面的具体到人的责任制，发现问题，批评一下了事，甚至连批评都懒得进行，又或者大家都是半斤八两，谁批评谁呢？

　　6、监督形同虚设。如今的“三公经费”缺乏透明度等问题已经越来越受到重视，也取得了一定的成效。但总体来说，问题还是没有得到解决，关键在于监督形同虚设。如一直以来“三公”问题都是政府内部自我监督。看似有监督制度，但政府部门内部很多人都是“三公”受益者，基本上睁一眼闭一眼。又如现在要求“三公经费”陆续公开，接受公众监督，但公开的具体方法、时间、媒体以及编制“三公经费”明细账目的会计事务所、违反规定之后的追偿机制等都没有具体的制度安排。我国监督机制与机构可谓非常健全，有人大、政协，还有审计、监察、检察、稽查，有社会中介机构与人民群众监督，还有各个部门内部的财务、审计、职工代表大会等。可是每年查出来违规违纪违法案件，多数是审计出来的，而审计又不可能包含所有问题，真正存在的问题可能比审计出来的还要多，又有多少人清楚。可见，说我国的监督机构形同虚设并非过分。违规违纪违法案件层出不穷，三公经费的超标违规问题，就是很自然的事了。

　　7、信息公开难，透明更难。说到信息公开问题，“三公经费”缺乏透明度是由来已久的问题了，这个问题还是源于“三公经费”总是在预算外徘徊。虽然近几年来在各方压力下“三公经费”要纳入预算内，但公开的科目笼统、抽象，信息也是往有利于政府的方面透明，例如什么“基础建设经费”、“科技经费”等又庞大又笼统，也就是一个框架，公众看不懂，其具体使用情况，公众也很难知晓。又或者说是透明了，说是信息完全公开，但很多“不适宜”公开的预算科目仍然隐藏在“其他支出”这个大科目里。既然是要信息透明化，那就应该各个条目“明码标价”地放在那里，这个“其他支出”就是一个“无底洞”，也是政府官员的“摇钱树”。

　　形式上，《政府信息公开条例》的实施,对于建设公开透明的政府，保障公众知情权、监督权方面有深刻影响。从《政府信息公开条例》正式实施到现在几年来的实践，政府各级主要领导特别是主管官员在思想观念上仍然具有明显的被动性、消极性、推诿性。我国的《政府信息公开条例》与其他独立法（《保密法》、《档案法》等）之间还存在不配套甚至相互矛盾的关系。这样的主观保密意识与政府财政三公经费信息公布难，甚至缺乏项目细化层级规定，就成为公布难的主要原因之一。

　　8、没有科学合理的标准。这几年来这么大力度解决“三公”问题，实质是为求一个“公”字。我并不赞同“三公经费”越少越好的观点，在我看来，“三公”消费关键不在多少，而在于合理——对于“三公”消费，公众在乎的并不是“三公”经费花得多少，而是“三公”经费是否花得合理科学，是否把“三公”经费用在了“刀刃”上。如果把“三公”经费花在了官员私人身上，再少公众也会觉得多；如果把“三公”经费都花在公众身上，为公众办事，哪怕花得再多，公众也不会有意见。比如公车经费浪费现象严重。近年来，很多地方政府公车配置越来越高级、公车数量也越来越多。据媒体报道，党政机关及行政事业单位公务用车总量已达200多万辆，每年消费支出已达1500亿—2000亿元，每年车辆购置费增长率为20%以上。全国超编配车率达50%以上。但高配置的公车并没有提高公务员的行政效率，豪华公车只是满足了官员盲目的攀比虚荣心、加剧了地方财政压力。还有，公车私用问题较严重——公车用于办公事的比重仅占三分之一，其他三分之二则被领导干部及其亲属和司机私用。再则，官员公款吃喝消费严重、借出国考察之名行公款旅游现象普遍存在。政府机关吃喝成风——上级检查要招待、开业庆典要吃喝、官员升迁要吃喝……并且公款招待都是名烟名酒，级别也越来越高。还有，一些政府官员打着公务考察的幌子去公款旅游的丑闻也不时见诸报端。对此，人们不禁要问：当前公款吃喝中有多少是出于工作需要而必须接待的？又有多少出国考察是真正为民谋利的？如此“三公”消费既滋生了腐败，又浪费了国家财产。这样的“三公”消费，公众当然认为是越少越好。

　　新公布的《条例》不足以解决现存问题

　　《机关事务管理条例》已经在2012年6月13日国务院第208次常务会议上通过，自2012年10月1日起施行。它是我国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规。我们看到，新公布的《条例》一共有六章35条，有十多条都是关于“三公”的，这也可见中央对于“三公”问题的重视，也希望通过这部《条例》来解决“三公”问题。当然，新《条例》还是解决了一些问题的。比如前些天的温州车改。温州继杭州、昆明等地之后，也走上了“拍卖所有公务车，近程货币化补贴，远程市场化租车”的公车改革之路。且不说这能否起到预期的作用，能否遏制公车消费，就说这个改革方向还是积极的，国内公车应该向市场化、货币化方面改革。又如出于实现国有资产保值增值的目的，河南省牟县、由县纪委带头，县国资办承办，也公开拍卖了43辆超编公车，成交总金额39.11万元，实现国有资产增值率53.2%。这应该说是响应中央政策号召的一项好的举措，但是公众怀疑的是每辆车的成交价竟然不到1万元，增值率53.2%又是如何计算出来的，没有愚弄公众之嫌吗？

　　地方政府的一些尝试和努力是应该给予肯定的，但我认为通过一部法规就想解决植根很深的“三公”问题恐怕是很困难的，无论是手段、方法上，还是力度上都不够。再看欧美等发达国家，在治理“三公”问题上也不是仅靠行政手段、法规就可以的，而是依法治理，发现违法，坚决查处。如在德国有这么一桩丑闻。德国前卫生部长公车私用时丢了车，不但自己丢官，还使得其所在政党在选举中惨败。有这样一个力度和影响度，想必之后就再不会有公车私用的现象了。而我们的条例规定，违反情节较重的才给予记过或者记大过处分，情节严重的给予降级或者撤职处分。这其实是一个“不痛不痒”的规定，执行者还是行政机关，相互包庇的倾向是有的，衡量情节严重性的也是政府官员。我们应该跳出这个范围，运用法律的手段，正所谓“他山之石，可以攻玉”就是这样一个道理。

　　我国在解决“三公“问题时还有一些根本性的难点不是短期内能解决的。

　　一是陋习难改。不仅是公务员接待，中国几千年的传统文化中请客吃饭都讲究排场，这在很大程度上体现了对客人或者来访者的尊重度。一个啼笑皆非的事情就是在甘肃省天水市接待办公室门前赫然挂着“接待就是生产力”的标语。这样一个陋习可以说当今文化的一部分，想凭一部法规在短时间内改掉它谈何容易。

　　二是预算的问题。虽然新条例中也规定了“不得挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行或者因公出国”，但老百姓关心的是究竟预算里究竟给“三公”拨了多少经费，都用在哪儿了，利用程度如何，绩效考评如何，哪怕是为了老百姓要不得已采取一些应急措施动用了其他预算资金，也必须公开、明确，我想这个问题很多政府官员都还没有意识到。

　　三是奢靡、浪费风气难消除。政府官员给政府办事，不是给自己办事，因此总有“只买贵的，不买对的”的作风，铺张浪费现象在各地时有发生。虽然中央多年来一直在强调行政管理厉行节俭，但是执行上却很不严格，很多官员就会认为有规定也没事，这种不良现象这么久了也还是存在着，铺张浪费不只我一个人。也有很多官员为自己辩护，这是人的天性，人都是自私的，在自己的消费上肯定会精打细算，在与自己关系不是那么密切的事情上自然做不到费心尽力，善待纳税人的每一分钱。

　　总之，面对我国长期的法律空白，《机关事务管理条例》公布是一个最新最强的约束，会起到一定的作用，但是绝对不足以解决现存的问题。

　　“三公经费”标准不完善，口径不一致

　　新《条例》中有一些规定还是比较明确的，比如公用车有一个标准车型、编制的规定，《条例》规定国务院机关事务主管部门会同有关部门定期发布政府公务用车选用车型目录，这在很大程度上控制了一部分购买公用车的经费。这是《条例》中一个比较好的地方。

　　当然《条例》中很多问题规定不清，也确实是一个事实。这个高档配置、豪华内饰、豪华办公用房的标准是什么确实没有明确出来，虽然条例规定了政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格，那么政府集中采购高档配置也可以低于市场平均价格，也没有违反规定，至于高档不高档就因人而异、因地而异，有的人会认为沿海经济发达，配置自然应该高一些，西部本身就很贫穷，配置就应该低一些。又或者同一个市的两个县，也会因为财政资金的宽松度不同而对这个高档配置有不同的理解。还有就是豪华内饰、豪华办公用房也没有规定清楚。“豪华”二字不仅指装饰如何富丽堂皇，还涉及到大小、规模、后期是否还会有大量的支出。就比如小办公室安装一个大功率空调，可能价钱上大功率空调不必小功率空调贵太多，或者不是名牌的大功率空调比名牌小功率空调还要便宜，没有违反《条例》规定，但后期的电费、维修费呢？这才是一笔长期又巨大的开支。这些问题都是很模糊的。

　　《条例》还有规定不清楚的地方就是，对违法违规行为还是用“情节较严重的”和“情节严重的”等不明确的语言来定性和表述。这是我们法律法规条文中经常出现的字眼，也是最不合理、最影响办事效率的地方。到了实际处罚的时候，什么是“较严重”？什么又是“严重”呢？只要有了一起处罚的案例，人们在处理其他相同案例时自然会参照这个案例，如果此案例处罚的轻，那么其他违规者就有了说辞，这个就是“较严重”，那个才是“严重”。很多时候到后来就谁也说不清，执行者会认为法律法规都没有明确规定的事情我何必费力去研究这个度呢，一般依例就大事化小、小事化无了。

　　目前我国“三公经费”的标准不完善，口径不一致。其实，各级地方政府可以知道自己三公支出的真实情况，要克服他们的“精心打扮，巧妙包装”，需要按照《条例》中规定，严格控制三公经费在机关运行经费预算总额中的规模和比例。这里的规模和比例并没有规定，我认为应该考虑政府绩效因素、时间因素、支出因素、责任因素、决策因素等，综合考虑确定，不一定科学，但可以节约支出，说服公众。

　　作者为山西财经大学财政金融学院副院长，财税研究所副所长、教授