矫治“不完全城镇化”

　　今年成为中国城镇化进程的分水岭，官方口径的城镇化率已跨越50%。在过去33年中，城镇化率以年均1个百分点以上的幅度增长，骄人的成绩引起世界的关注。同时，今年9月11日，温家宝总理在出席天津夏季达沃斯论坛期间坦承，中国的城镇化“有经验也有教训”。在列举问题时，他直指“现在的城镇化，应该说是不完全的城镇化”。我们对此论断深为认同。

　　城镇化是中国经济社会现代化进程的必然产物，生产要素在城市中集聚会产生显著的规模经济效应。在当下的中国，加快推进城镇化可创造内需，消化过剩产能，带动经济增长。城镇化，与工业化、信息化和全球化一道，正是未来中国经济社会发展的四大牵引力量。然而，如果城镇化进程继续带有“不完全”的缺陷，不仅其对经济的带动作用必然大打折扣，还很可能引致未来经济与社会的极大不稳定。

　　如何理解“不完全的城镇化”？按温家宝的说法，就是“有相当多的农民并没有实现与城市人口相等的待遇”，也就是并没有从农民变成真正的市民。

　　从1978年到2011年底，中国的城镇化率从18％增至51.3％，城市人口从2.38亿增至6.8亿。按目前的统计口径，只要在城镇生活半年以上，就被统计为城镇人口。但事实上，至少有约2.5亿被统计为城市人口的农民工，不能享受与城市人口平等的待遇，在稳定就业、社会保障，及其子女的就学、就业、就医等诸多方面，存在种种障碍。在农民工集中的大城市，这种情况尤为突出。有专家估测，如果扣除这部分人，已公布的城镇化率按保守估计也将降低10个到12个百分点。

　　在中国推进城镇化的过程中，当着眼于完全的城镇化。温家宝总理强调城镇化的过程“必须继续推进体制改革”，正是此意。近年来，各地政府均出台政策，为解决进城农民工社会保障做出一定努力。今年2月，国务院办公厅公布了关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的文件；8月30日，国务院办公厅转发教育部等部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，就是中央政府近来采取的新举措。

　　这些政策固然有显著的积极意义，但仍有很大的局限性，更面临实施层面的具体挑战。有此，温家宝才会在谈话中抱憾于“不完全的城镇化”。从本届政府到下届政府，矫治不完全城镇化应当是一个不间断的改革过程，更应当是着眼于治本的深化改革过程。须知不完全城镇化的根本性制度障碍就是户籍制度。在当前，直辖市、省会城市和副省级城市这些农民工聚集最多的地方，恰恰是户籍壁垒最高、社会福利差距最大的地方，也就是不完全城镇化矛盾最突出的地方。而户籍改革的最大制约因素就是财政体系。惟通过系列配套改革，让公共服务与户口脱钩，重新划分中央与地方政府的财政责任，进而建立起覆盖城乡、体系相同、水准相当、异地可接续的社保体系，才能使公民自由迁徙、农民转为市民获得可靠的保证。

　　当然，并不是每一个进城的农民都想留在城里。这就需要给予他们选择的权利。这方面，泰国的经验可资借鉴。在曼谷，约有300多万农民工，其中有一部分想留下，也有一部分挣了钱后想返乡。选择回家的，只需到劳动局上缴工伤保险；选择留下的，就要像曼谷市民一样全面缴纳法定的社会保障金。在交费八年后，当地政府就会认可其市民身份。在中国，只有逐步让城乡之间的公共服务和保障水平处于同等水平，进城的农民工才能做出恰当的选择。

　　在这个关乎农民切身权益的身份转换过程中，还必须强调自愿原则。中国城镇化进程有两个明显特征：一是土地的城镇化快于人口的城镇化，二是经营城市的冲动忽视经济发展规律。推进城镇化，不应违背农民的意愿，不可剥夺农民的土地。在现实中，很多地方政府千方百计把农民土地变为建设用地，一些农民“被上楼”，一些村庄成建制地变为城镇，违法拆迁、暴力拆迁时有发生，农民利益遭受严重损害。许多农民被迫城镇化，成为“扛锄头的市民”。当今社会许多矛盾，以突发性群体事件为极端表现形式，多与此有关。

　　就全球而言，中国的城镇化不惟规模最大，且最为复杂。在未来的10年至25年内，理论估算还会有5亿至6亿农业人口转化为城市人口。如此宏大的城镇化进程，需要及早进入良性的、优化的制度通道，确保战略上的全面、协调、可持续，要旨就是“以人为本”。

　　（本文为2012年9月10日出版的财新《新世纪》周刊第37期社评）