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十五年完成户籍改革

2013年06月10日 15:02 来源于 财新《中国改革》 | 评论(0
从2015年开始,所有大中小城市,首先向外地大学生开放,然后向有熟练技术、又有稳定就业的农民工开放,再逐步有序地向其他民工开放
2012年10月29日,民警给青岛某工地工人发放居住证。CFP:何海儿

  随着中国进入城镇时代(已有一半以上的人口居住在城镇),“城镇化”梦是中国梦的一个重要组成部分。健康的城镇化,可以促进内需,发展经济,有利于改变目前对出口和投资过度依赖的发展模式。同时,这十多年来,流动人口迅速扩大,已形成一个有2亿多庞大人口的“二等公民”群体,不利于社会稳定。根据国家发改委正在起草的城镇化规划,农民工市民化是排在五个重点的第一位。“农民工市民化”是指务工经商的外地农民工在打工地定居并被纳入城镇公共服务体系,转变为当地居民。这项改革需要设计一个路线图,长期推行渐进、有深度的户籍改革。

  如何推行有深度的户改?这里提出一个初步构想的路线图与时间表,重点是勾画出主要的原则与步骤,也包括一些可操作的措施。希望抛砖引玉,引起大家对这一题目的进一步关注及讨论、修改;当然,这里还有许多技术性的细节要具体化。但我认为,逐步、渐进、稳步地到完全废除户籍所带来的公民等级差别,不仅是非常必要的,而且也是可行的。

  这个户改方案提出的步骤与目标是:从2015年开始,大概用15年的时间, 解决流动人口的问题;15年后,所有的国民在国内可以自由迁移,国内没有分等级的户籍制度。具体的做法是:所有大中小城镇,首先向外地大学毕业生开放当地户籍登记;然后,向有熟练技术、又有稳定就业的农民工开放,再逐步有序地向其他民工开放,最终使所有的流动人口“市民化”,可以举家永久性迁移。

关于落户名额及先后次序

  2012年,在城镇中的流动人口(包括大学毕业生)约有2.3亿。粗略推算,到2030年,以农民工为主体的流动人口会达到3亿多(见图)。用15年的时间来改变这3亿多人的户籍,即平均每年要解决大约2000万人的户籍问题。

  每年这2000万个名额,应怎么来分配?我认为,可以吸收国外(例如美国、加拿大)吸纳国际移民的做法,参考深圳积分入户的构思和具体做法,建立一个入户的优先程序。大概可以这样:年轻的大学(含大专)毕业生是第一优先,然后是熟练技工及稳定的自我就业劳动者;最后,是低技术民工(包含“普工”等)。这是个先易后难的方案,比较符合中国的情况与财政经济可以接受的能力,社会的期望。虽然有人会认为这做法可能会歧视低技术民工,但是我认为这样做,比较能够照顾到中国目前已存在的情况,有利于推行户改。

  我认为,招纳年轻的大学毕业生落户应是“双赢”的,因为大学毕业生大都是社会福利的主要纳税者,将户籍这扇门向外地大学毕业生打开,能得到的社会经济利益是显而易见的,应该尽快推行这种学历型人才入户的措施。在美国,不少州(和城市)政府与企业都认识到,要发展高产值的地方经济,需要有大量的大学毕业生。留住本地的毕业生,吸引外州大学毕业生来就业,接受部分合适的外来但在美国上大学的毕业生,都是重要的政策。年轻大学毕业生也是未来中产阶层的主要来源,是美国人口长远发展策略的重要部分。

  但是,在中国,直到最近,各地对外地大学生开放的户改措施(如上海的“居住证”计分制度、东莞的积分入户制度),每年吸纳的数目都非常有限(只有几百到几千个),相对于每个城市都有10万以上的外地大学毕业生,实属杯水车薪。只有深圳在去年下力气推行户改,并通过积分入户的途径,接纳了十几万人(主要是大学毕业生)落户,数目远远超过许多其他大城市类似的做法,在户籍制度向外地大学生开放方面迈出了重要的一步。

  “农民工市民化”关键的一环在第二阶段:降低入户门槛,使民工中相当一部分也可以落户, 这也是实质性户改关键的一步。上述用于大学毕业生落户的逻辑和理由,基本上也可以应用到让有技术的民工落户的政策上。中国的产业要升级,走向高端层次,也迫切需要大量受过更好教育的熟练工人、有能力操作高技术设备的技工。老板也需要技术熟练的劳动者,也要留住他们。技术工可以拿到较高的工资,也有能力缴纳城市社会福利的费用,基本上也是个双赢的做法。给有技术的民工“上户口”同时会促使大量的民工向技术工人的方向转移, 有力地调动未入户民工的积极性,包括投资在自身的人力资本上,争取入户。更长远一点看,这会大大提高中国工人的总体技术水平,增强中国的国力。

  用大概七八年的时间来解决上述两群体的户籍。然后再集中精力解决其他民工的户籍问题。届时,随着总体教育水平的进一步提高,民工的自我努力,加上年轻人口的逐年递减,教育水平低的非熟练工人会大大减少,加上中国的国力十年之后会更加富强,可以为社会公平的实现投入更多财力,从而为解决普通民工的户籍问题提供有利条件,为低收入民工提供多一些福利(下面再谈社会福利成本的问题)。

  总的来说,要让有稳定工作的民工享有本地户籍,让他们可以定居下来,做比较长远的打算。要让他们享有国家的失业保险、养老保险等,让留守丈夫、留守妻子更多地可以到城里来,让他们的子女也可以像当地居民的子女一样就读当地公立学校,而不会遭受歧视。民工有了本地户籍,可以全面参与城镇公共事务管理,也可以像城里人一样自由择业,发挥各自所长,生活有保障,没有太多后顾之忧。这样的城镇化才能扩大中产阶层,扩大内需,才可实现“城镇化-经济增长”的良性循环。农民工在城镇落户后,有了稳定的定居预期,就可以转让在农村承包土地的经营权,放弃已经闲置的宅基地、耕地,这也会大大提高农村土地的生产和生活利用率,这对于土地稀缺的中国来说,尤其重要。

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