变革中国养老体系的政策组合

中国如何陷入这一困境？

　　包括人口结构在内的多个因素造成了中国养老保险体系目前的困境。这些因素包括：

　　——人口结构的不利因素

　　中国预期的人口结构挑战是上世纪60年代开始的人口结构变化以及70年代政府推行的政策所导致的。

　　在上世纪60年代，由于死亡率大幅下降，出生时的预期寿命从45岁提高到60岁。其结果是中国人口的大幅上升。随后不久，中国的生育率从60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐渐下降至2013年的1.6胎，远低于大多数人口统计学家认为种群更替所需的2.1胎。

　　上世纪70年代初，中央政府开始推行“晚、稀、少”政策。通过全国范围内的大规模公共卫生和宣传项目，政府鼓励人们晚婚晚育、间隔生育和少生育。现在看来，“晚、稀、少”政策在缩减家庭规模方面比较成功。

　　1979年，在邓小平的领导下，中央政府制定了广为人知的“计划生育”政策。在这一政策下，部分居民（主要是城镇居民）被正式限制只能生育一胎。这一政策也有例外，尤其是许多农村家庭可以生育二胎。后来，即使是在城市，如果夫妻双方都是“独生子女”，也可以生育二胎。与其他因素相比，计划生育政策的准确效果还存在较大的争议。根据某些估算，这一政策导致少生了4亿人，而另一些估算则认为，这一政策仅导致少生了1亿人。

　　——管理过于分散

　　中国养老保险体系的分散是政策有意选择的结果，也具有历史偶然性。养老保险体系分为几个子系统（城镇企业职工基本养老保险体系、农村基本养老保险体系和城镇非就业居民基本养老保险体系）是合理的政策选择造成的。

　　在上世纪90年代，无论是从经济还是行政的角度，要将城镇企业职工基本养老保险体系的覆盖范围扩大到农村是非常困难的。例如，28%的强制缴费对农民来说是完全无法承担的。相反，城镇企业职工基本养老保险体系的分散管理，即各省市自己管理养老保险，主要是历史原因造成的。在1997年改革以前，大多数养老保险由国企在地方管理。在很大程度上，1997年底的养老保险改革旨在覆盖这些国企职工，包括下岗职工和在民营企业工作的职工。因此，把养老保险统筹放在地方对中央政府来说是影响和负担最小的决定。但是，当上世纪90年代初建立城镇企业职工基本养老保险体系的时候，中国国内的人口流动趋势才刚刚开始加速。因此，当时对省际和省内人口流动的影响没有引起足够的重视。无论如何，中央政府已经决定加快农村向城市的人口流动，

　　不过，由于没有决定进行户口改革，这加剧了分散的养老保险体系对劳动力流动的制约。

　　——资金不足

　　根据1997年以前的养老保险体系，国企职工不用缴纳任何费用就可以领取养老金。这种养老保险是所谓“铁饭碗”的组成部分，在这一体制下，国企职工可以享受稳定的工作和丰厚的福利。1997年的改革实行了新老划断，当时已经退休的人员可以按原计划领取养老金；1997年以后退休的人员可获得一部分原来的养老金，但其余的部分要按新计划领取。

　　1997年的改革把这些“历史遗留的养老保险”纳入了新建立的城镇企业职工基本养老保险体系。管理养老保险的地方政府必须用目前单位缴纳的费用（社会统筹缴费）来支付历史遗留的养老金（以及任何其他的应付养老金）。但是，在大多数情况下，参加城镇企业职工基本养老保险体系的职工太少，单位的缴费无法完全覆盖现有的历史遗留养老金。与此同时，地方政府面临各个方面的财政压力。因此，许多地方政府决定将个人账户里的职工缴费用来支付目前退休人员的养老金。

　　这在政治上是个权宜之计，但是，地方政府的这一决策让城镇企业职工基本养老保险体系对许多单位和职工失去了吸引力。单位和职工要向城镇企业职工基本养老保险体系缴纳工资的28%，而这些缴费的大部分都被用于支付历史遗留的养老金。作为交换条件，地方政府未来承诺的养老金数额相对较低，而这根本没有资金保障。

　　实际上，目前的单位和职工要为两个养老保险缴费：他们自己的养老保险和历史遗留退休人员的养老保险。因此，许多职工和单位都试图通过低报工资等方式来逃避或减少参与城镇企业职工基本养老保险体系。这一行为在小企业或个体户中尤为明显，原因是它们的收入有限。但是，这一行为会造成恶性循环：参与率低会让支付目前的养老金更加困难，需要更多地从个人账户中挪用资金，这会进一步降低目前职工对养老保险体系的信任，导致更多的人不愿参与。

　　——投资选择有限

　　中国经历了增长奇迹和现代化，但是，中国的资本市场仍属于欠发达状态。因此，中国老百姓的投资选择非常有限，尤其是考虑到对养老保险资金投资海外的限制。前面也提到，银行存款的利率很低，而且通常赶不上通胀的速度，导致实际回报率为负，这也造成中国国债的低利率。中国的股市波动性太大，让很多中国养老保险计划的参与者望而却步，而中国的养老保险计划又不能投资国际股市。