征地制度改革时机成熟

分解土地管理与土地经营职能

　　要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

　　参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导国有土地经营工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，负责市场运作需要经营的国有土地，或转让，或出租，或联营，或入股，承担保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，接受政府的调控和监管，并接受国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要承担一定的宏观调控责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

　　分解出土地经营职能以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不再发生不同层级政府的职能错位问题。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

　　耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。

　　至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。

　　特别需要指出的是，政府的土地管理具有综合管理性质，其职能不宜与某些具体管理职能合并，或者说，国家的土地行政管理与具体使用土地的管理不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等用地部门都不应承担国家的地政管理职能。现在，有人主张把土地管理并入建设部门，按此实施，会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”于一身，是不妥当的。

实行统一的土地登记制度

　　土地登记，是市场经济的基础性工作。由于历史原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，如林地、农地、草地也分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理混乱，已不适应市场经济的要求。例如，社会热议的物业税，要求定期对物业价值进行评估，在部门分割登记情况下，物业评估就很困难。

　　2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，直至今年“两会”后，新一届政府才下决心实施，决定由国土资源部门负责土地统一登记。但由于长期部门分割的惯性作用，进展恐怕不会太顺利。土地统一登记，是完善社会主义市场经济制度和打破部门分割局面的重要抓手。为了推动这项改革，一是可以考虑成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来。各部门不再负责相关登记工作。

　　二是登记的信息也必须统一。实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，搞统一的地籍调查，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。从国外的地籍调查来看，一种做法是由政府组织调查；一种做法是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法的财政负担重、耗时长；后一种做法易产生法律纠纷。

　　为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。