警惕改革成果得而复失

　　【财新《中国改革》】（特约作者 马庆钰）温家宝总理曾在不同场合多次提到改革成果有得而复失的危险，道出了中国改革与发展中的深层隐患，表达了政府和理论界不少人士的共同忧虑。

　　30多年的改革开放让中国所获成果良多，但其中最为重要者为何？非市场经济莫属。这是中国归认普适性经济文化，持续推进经济改革所造就的。经过执政者和全国人民的不懈努力，中国已经放弃计划经济，走向市场经济的新体制。拜此所赐，中国经济连年获得高增长率的绩效，使国家获得了前所未有的经济积累和社会发展。现在的麻烦是，这个最为重要的改革成果正在面临得而复失的危险。

市场与政府组合模式的潜在风险

　　人们也许没有意识到，市场经济其实是一种非常脆弱的经济形态。其脆弱性在于，作为一个自由配置资源和最大限度发掘每一个人潜能的有效形式，它天然需要一个约束管理主体的制度环境，天然需要一个更加干净的权力环境，否则，市场经济就无法自由、平等、规范、有效地配置资源。在现实当中，市场经济的资源配置过程却无时无刻不在面临着来自公共权力的威胁。原因在于，作为具体个人和利益分配功能的集合体，公共权力很难摆脱自私人性的影响。受其驱使，公权使用者有可能通过干预和插手市场过程，把自己变成一种市场要素，交换那些自己欲求的东西。这就是公共权力对于市场秩序和社会公平的潜在危险所在。

　　使市场秩序和社会公平免于危险的根本途径，就是通过建立民主法治而不仅仅是法治的制度来实现对公共权力的硬性约束，舍此别无他途。在“透明国际”每年一度发布的各国政府清廉指数榜单上，稳定在前30名的无一不是依托成熟的民主法治来约束执政主体的贪婪放纵，形塑公正廉洁的权力文化，从而保障市场经济安全和社会公平正义。而在那些缺乏民主法治的地方，情况就变得非常糟糕。权力与自私人性结合所自然形成的潜在威胁，最终会突破各种苍白无力的道德说教防线，去干预市场经济的资源配置过程，并通过干预来获取额外好处和满足权力使用者的欲望。这种现象一旦发生，就会对官员群体有很强的示范性和传染性，就会诱使其成为体制内外、官场上下的普遍心态，进而一步步推动领导与管理体制走向“权力市场化”的腐败。处于权力另一端的各类市场主体则不得不放弃市场经济的应有规则，去迎合对市场份额和资源机会具有关键作用的公共权力，并一步步成为公共权力的附庸和工具。这种趋势的灾难性结局是，市场经济最终会在市场化公权的驱使下发生根本性扭曲和蜕变，成为权钱交易的市场变种。

　　长期以来，中国在改革与探索之中，逐渐形成了自己的管理模式，这个模式既不是原来“计划经济加集权管理”的延续，也不是发达国家“市场经济加民主法治”的一般做法，而是“市场经济加集权管理”的嫁接模式。在特定历史阶段，它具有极高的经济发展和经济积累价值。但是，由于对管理主体缺乏根本性约束制度，这个模式从一开始就隐含着难以持久健康发展的风险。主要问题是，逐渐进入轨道的自由配置资源的市场经济，一直无法摆脱权力“呵护”的影子。正如杨继绳先生所说，“在公共权力不受制约的条件下搞市场经济，权力就会进入市场交换领域……，就会成为极其昂贵的商品。……权力进入市场以后，权钱交换，权权交换，权色交换，必定腐败丛生，民怨沸腾，这还能搞什么市场经济？”中国市场经济进程中存在的一些问题，证明这种担心并非多余。

　　比如权力扭曲市场挤压民企空间的问题。传统计划经济的深重影响是隐含在国家调控政策中的权力经济现象，导致民营企业日益将对市场的注意力转变为惟权力指挥棒马首是瞻。正如亚布力（中国）企业家论坛发展研究基金会、泰康人寿保险股份有限公司和零点研究咨询集团于2011年2月15日联合编制和发布的《2010年中国企业家生存环境调查报告》中提到，“处理好官商关系，不对抗，不叫板，掌握平衡术，适时从事交易”，就成为民营企业家的生存之道。权力经济对市场环境的冲击，导致民营企业经营困难，举步维艰，与国有企业的高歌猛进形成巨大反差。据李冰于2010年8月30日在《北京商报》上刊载的“民企500强利润总和不及两大央企”一文，全国500强民企2009年的税后净利润2179.52亿元，中移动和中石油同年的净利分别为1458亿元和1033亿元，其利润之和超过了500强民企的利润总和。官贵民轻和重官企轻民企的社会风气和计划经济的阴影，不断蚕食着民营经济的生存空间，动摇着民营企业人士的信心和安全感。调查数据显示，大学毕业生希望去国家机关、国有企业、事业单位谋求饭碗的人日益趋之若鹜，而对于去民营企业工作却越来越避之若浼；与此同时，还有超过26%的民营企业家已经和准备远走异国他乡。

　　再比如权力缺少约束占用公共资源的问题。国家各级机关的运行成本问题，包括公用车使用、公款吃喝、出国考察中的超标浪费，政府会议中的浪费、政府用设施的超标浪费等等。根据国家信息中心经济预测部“政策动向课题组”2006年8月10日公布的一组数字：当年全国各级国家机关的公款招待费是3700亿元，公务用车费3986亿元，公款出国考察费2400亿元。如果再加上机关和事业单位公职人员的工资福利支出、各类会议和培训支出，修造豪华楼堂馆所和更新办公设施的支出，以及部分离休高级公务员的特需支出，国家机关自身开支占年度财政支出要高达30%以上。政府自身的支出浩大与公共服务支出的缺斤短两已经形成鲜明对比。

　　再比如国有企业垄断问题。据何伟2009年11月25日发表于《中国经济时报》的“‘国进民退’五定位”一文，全国七个垄断行业共有职工2833万人，不到全国职工人数的8%，但是，工资和工资外收入占全国当年职工工资总额的55%。高职者年薪几百万元甚至数千万元，这些领导者既以企业家身份获得高收入，又以高级领导身份享受着党政官员的待遇。企业再亏损，他们也不会“跳楼”，可谓旱涝保收，进退无忧。中国公务员管理制度设计中的漏洞，为为数不少的两栖官员特殊群体的形成提供了条件。

　　又比如权力干预市场谋求寻租交易的问题。近20多年来，反腐败力度有增无减，但贪腐事件还是频频曝光。据陈晓舒、徐凯发表于2010年第22期《财经》上的“高官贪腐录”一文，以每五年党政轮替的周期为计，据最高人民检察院年度工作报告披露省部级高官腐败数字：1993年至1997年为7人；1998年至2002年是19人；2003年至2007年进入司法程序的是35人，平均每年7人；2008年到2010年已有27名高官落马并进入司法程序。其腐败案额2003年时人均受贿贪污金额419万元，2010年人均已经达到983万元。显示出腐败官员级别越来越高，腐败人数越来越众，腐败手段越来越多，腐败案值越来越大，腐败者道德压力和羞耻感却越来越轻。

　　这类例证反映出，由于限权制度装置的缺陷，中国市场经济在集权管理模式下开始扭曲，面临畸变的危险。这证明温家宝总理反复提及的“改革成果有可能得而复失”的警示之言，确然有据，值得严重关注和认真对待。中国执政者和各级政府管理者以及理论界人士应当以高度的社会责任感和政治责任感，对改革面临的深层矛盾予以深刻反思和全面总结，针对症结制定应对策略和采取救治措施，以有效化解“改革成果得而复失”的风险。

改革顶层设计的当务之急

　　如何破解我国改革成果得而复失的危险？答案就在于中央关于制定中国第十二个五年计划的建议里面首次提出的“改革顶层设计”之中，可以说这是执政党和政府高层基于对当下经济与社会发展危机的了解，提出的应对设想。其中所蕴含的“完善上层建筑，保障科学发展，谋划改革全局，调整改革战略，抓住改革关键，推动改革突破”的内涵，已经引起社会的积极回应和热盼。现在的问题是，人们还是需要进一步搞清楚，“改革顶层设计”的落脚点到底放在哪里？对这个问题的认识决定了能否对症下药。

　　中央关于“改革顶层设计”的提法比较原则，所以，引出仁者见仁、智者见智的不同理解。关于“改革顶层设计”的重点，有的说应当“继续以深化经济体制改革为中心”；有的说应当“以社会体制改革为中心”；有的说应当“以经济社会建设为中心”；还有的说应当以经济、政治、社会、文化、环境等制度的全方位改革为目标；还有的认为应当以收入分配制度、就业体制和农民工市民化为顶层改革突破口等等。这些认识虽都有道理，但却仍然与解决当下的主要矛盾有距离，需要进一步聚焦和锁定更关键的领域。

　　如果能够运用马克思主义的矛盾分析方法来客观全面分析社会问题，我们就能够更好地避免“只见树木、不见森林”“头痛医头、脚疼治脚”的战略偏差。

　　无论是经济改革中遇到的困难，还是社会管理中存在的麻烦，无论是市场过程的扭曲，还是社会公平方面的挑战，都与公共权力制度安排与运行方式中的缺陷有关，都与缺少民主法治约束条件下的市场经济加集权管理模式有关。这就意味着，与经济体制、社会体制、文化体制的改革相比，政治体制改革是当务之急。

　　只有通过有效的政治体制改革，才能获得限制权力绝对化和垄断化的民主法治，才能为其他各领域改革提供急需的支持条件，才能解除市场经济面临的风险和实现社会的公平正义。

　　其实，在这个带有根本性的问题上，当理论界还在围绕“顶层设计”各抒己见、众说纷纭时，胡锦涛总书记已经提出要“努力在重要领域和关键环节改革上取得突破”。温家宝总理更是多次强调政治体制改革的紧迫性。在十一届全国人大五次会议结束时他再次重申：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，‘文化大革命’这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”这是来自中央高层再明确不过的意思表述，可谓洞见卓识，一语中的。这揭示出，政治体制改革已经成为决定市场经济命运和整个改革大局的关键。所以，毫无疑问，只有政治体制改革才是“顶层设计”的出发点和落脚点。

　　各级党政领导者、管理者和理论界人士当下最重要的是调整思维方法，分清主次矛盾，激活忧患意识，形成改革共识。以此次中央提出的“改革顶层设计”为契机，协力开启政治体制改革大门，以推动民主法治的制度建设取得更具有实质性的进步。这是避免中国经济改革成果得而复失的危险和保障社会公平正义真正实现的明智选择。 ■

　　马庆钰为国家行政学院公共管理学部副主任，教授