《旅游法》莫“带病”闯关

　　 特约作者 裴钰

　　 《中华人民共和国旅游法（草案）》（以下简称草案）受到广泛关注，引发行业和市场众多争议。争议焦点主要有四：1.偏离市场经济原则，政府对市场干涉过多；2.对政府行为的有效约束不足；3.只有行政处罚，缺乏刑事处罚；4.在港澳特区的适用衔接问题未化解。

　　 近十年来，我国旅游经济发展很快，旅游投资规模较大，但是，市场经济的旅游发展和计划经济的行政部门管理之间存在根本性矛盾，即自由准入、自由竞争和行业区域性的壁垒对立；企业自主创新和政府行政主导相抵；旅游市场无序和旅游公共管理匮乏并存；对于企业和旅游者来说，缺乏法治化的权益保障，对于政府和企业来说，缺乏制度性的有效约束。虽然涉及旅游产业的法规、条例众多，但是，根本性矛盾未化解，现在该草案出现争议，根源还是这一根本性矛盾。

　　 行业管理并不适用于旅游产业，因为旅游产业包含多个行业。如邮轮旅游，旅行社提供给游客的是“一站式”旅游产品，包含机票、船票、登岸团费等等，但从行业管理角度而言，涉及民航局、交通部、旅游局等多个部门，所以，《旅游法》中的行政主管部门到底是谁？旅游局显然不是唯一的监管部门。笔者认为，《旅游法》根本属性是境内（港澳除外）适用的产业组织政策法，其核心问题是处理好旅游产业规模经济和竞争活力之间的矛盾，既要促进产业规模经济的效益，又要有效维护市场的积极竞争，通过协调旅游市场经济规模和竞争效率，建立起法治化的市场秩序，取得现实可行的收益。

　　 偏离市场经济原则

　　 首先，最核心的立法原则和部分条款，很大程度上偏离了市场经济原则，如第一章第六条“（旅游经营原则）旅游经营实行统一的服务标准和市场规则，禁止行业或者地区垄断。1.完全模糊了最关键的市场化原则，没有加以清晰化，应该突出地、清晰地规定“旅游业发展以市场化为导向”。2.应删去“服务标准”四字。在实践中，如度假酒店、民宿旅馆等就无需实行全国统一的硬性服务标准。3.提出对垄断经营的禁止原则，但通篇缺乏对垄断经营的处罚规定，有禁无罚，法条的效力受到很大局限。

　　 又如第二章第十七条：“旅游者接受国家或者社会公共组织的救助后，应当支付应由个人承担的费用。”基于国际惯例，“旅游救援”的主体属性是市场行为，应由企业组织为主体，政府的角色定位是旅游救援的公共监管。由政府或者公益组织主导，如动用武警救助驴友，其成本负担过高，且有失公平原则。而政府部门或公益组织实施救助，必然是免费或者公益性收费。由此，草案这一条显然在逻辑上自我矛盾。因为，该条没有明确“救援的市场本质”，没有明确政府或公共组织的救援收费的“公益性”，所以，实际上还是政府过度地干涉市场，并且成为市场的利益主体。

　　 再如第四章第三十三条规定“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织旅游者。”旅行社成本核算是微观的企业行为，理应由企业自主决策。政府不应干涉市场过度。

　　 政府行为缺乏有效约束

　　 对政府的市场行为有效性约束不足。如第三章第二十九条“（旅游宣传）县级以上地方人民政府统筹组织本地旅游形象的宣传工作。”有提倡无约束，形象宣传属于市场行为，政府部门应以协调为主旨。政府搞“旅游形象宣传”应该明确接受媒体和司法监督，其执行和效果评估也理应向社会公布。近期，“铁道部搞天价形象宣传片”事件便是典型的负面个案。该条应改为“县级以上地方人民政府协调组织本地旅游形象的宣传工作，其执行情况和效果评估应向社会公布。”

　　 又如草案中有关“旅游规划评价”部分，政府部门角色是自己花钱、自我评价，应该委托给第三方组织主持规划执行和综合收益的评价，并接受媒体和司法监督。

　　 刑事处罚缺位，行政处罚过轻

　　 针对违法行为，草案只规定行政处罚，缺少刑事处罚内容。而且，最重的处罚是二十万元以下的罚款；初犯的并处停业整顿，再犯的吊销旅行社业务经营许可证和相关人员的导游证、领队证。在客观上，使得违法的成本过低。

　　 境内法对旅游市场作用有限

　　 该法适用于境内，不适用于港澳特区，这就迫切需要做好和港澳特区的司法衔接工作。所谓“零团费”事件的根本原因是由于内地和港澳相关法律法规的规定不同，被极个别不法业者钻了“一国两制”法律空子。所以，仅凭境内适用的“旅游法”，若无港澳特区的司法衔接，就无法有效打击“零团费”现象。

　　 鉴于目前市场和行业对草案的争议比较突出，相关修改工作比较复杂，通篇法条对产业链上的各个环节无不印刻着“行政审批”烙印，无时无处不审批，旅游属于垄断型竞争市场，并非审批经济。笔者建议《旅游法》制定应密切结合大部制改革趋势，鲜明地秉承市场经济原则，切实地保障旅游产业的自由化、市场化、法治化。《旅游法》颁布应该从严（严谨实用、可操作性第一）、从准（精准的市场经济原则）、从稳（适合时机、稳步审议），不急于求成，不“带病”闯关。■

　　 （作者为旅游和文化学者）