城管，全称是城市管理综合行政执法局，是中国行政系统中少有的缺乏中央统一领导的地方执法机构。1997年，经国务院批准，北京市宣武区成立了全国第一个城市管理监察大队，城管机构此后逐渐在全国各地设立起来。建立城管系统的初衷，可能是为了管理城市中影响市容市貌、公共秩序、社会环境却又很难加以归类为治安、卫生还是环境问题的那些活动，并相对集中地行使行政处罚权。
城管的正式名称中虽有“执法”二字，但它所执的是什么法？这是一个不容易回答的问题。在依法行政的大背景下，每个行政部门基本上都有了自己主要负责执行的法律，但没有任何一部严格意义上的法律是专门规范城管执法权限的。一般认为，城管执法活动的合法性基础是《行政处罚法》和《行政强制法》，以及相关的地方法规。显然，上述法律约束的是所有行政机关，而且其中的规定多涉及行政机关行使相关权力（处罚权、强制权）的条件、方式和程序，并没有给城管执法提供实体性法律基础。因此，作为执法机构，城管所执之法并不明确，自由裁量幅度过大，时时处在无法可依、执法犯法的状态。
比如，《行政处罚法》规定，只有在事实确凿并有法定依据，处以轻微处罚的场合，才可以适用简易程序当场处罚。即使这种场合，执法人员也应出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书并当场交给当事人。在适用一般程序的场合，相关的程序性要求则更为严格。另外，对于城管经常采用的扣押小贩板车、烧烤工具等措施，《行政强制法》有明确规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”这里的法规包括地方性法规。实际上，到目前为止，城管采取强制措施的权力完全来自于各种地方法规。《行政强制法》还规定了采取强制措施的程序要求，包括事先向行政机关负责人报告并经批准、由两名以上执法人员实施、出示证件、说明理由、听取申辩、制作笔录等。
现实中，这些程序性规定每每被忽视，以至于当事人根本不清楚城管人员搬自己东西是属于扣押还是属于没收。扣押属于行政强制，依法应当在一定期限内返还，而没收则属于行政处罚，不会返还，但须遵循严格的处罚决定程序。更不用说，没有任何法律法规允许执法人员打骂或推搡当事人。
不断出现的城管暴力执法事件，比如最近陕西省延安市城管踩头事件，暴露出城管不断以违法的方式来“执法”的乱象：这些事件中的执法人员赤裸裸地侵犯了公民的人身、财产权利，践踏了公民的人格尊严。如此执法，不但不会导致公共利益方面的增益，还会给社会添乱，造成越来越多“不稳定因素”。
或许真是出于改善工作作风、提高执法水平的考虑，武汉市两位城管人员受领导委派在下班时间摆摊设点、“体验生活”，上演了一出“城管无间道”。这种做法本身和执法无关，城管人员并没有利用摆摊时获取到的“情报”来展开清理摊贩行动，也没有利用自己的观察或与真正的摊贩交谈获得的“证据”来处罚他们，所以本来是无可厚非的。
但由于人们对城管这个群体的总体不信任，还是对“卧底说”提出了诸多质疑。比如，认为下班后摆摊违反了公务员不得从事营利性活动的规定，“卧底说”是被曝光后临时找到的借口。这种质疑显然是吹毛求疵了。如果城管人员下班后真需要摆摊补贴家用，不正粉碎了很多人认为他们属于特权阶层的偏见吗？还有人认为“卧底”说是“临时工”说法的升级换代版，是事后卸责的做法。这更是逻辑不清。临时工是粗暴执法引起公愤后的一种“危机处理”机制，“卧底事件”中的城管人员则不是任何暴力执法事件中的参与者。难怪武汉市城管负责人表示很委屈：我们已经尝试了各种方法改善执法水平，包括温柔的“微笑执法”“卖萌式执法”等，为什么还是无法令群众满意？
就事论事来看，城管“无间道”实在没必要。城管工作和公安工作不同，其所面对的都是摆在明面上的事情。哪里有小贩摆摊、小贩们几点出来摆摊、看到谁会逃跑，都是众人皆知的事情，需要以“卧底”的方式去了解吗？从相关人员的卧底心得来看，实在是了无新意，未能给决策者提供任何前所未见的信息或独到的观点。除了刑事侦查等特殊行动的需要以外，政府的信息搜集工作完全可以通过公开、透明的方式进行。
从总体上讲，“卧底城管”遭遇的“委屈”，因为像“踩头城管”这样的暴力执法情况的普遍存在、反复出现，使人们形成了一种先入之见，所以不再关心涉及城管这个特定群体的新闻事件中的具体细节。即使是无害甚至有益的行动，也会被人们往坏处想。治本之道不是去搞什么标新立异的尝试，而是尽量通过守法、低调的执法活动使自己不再成为新闻热点。要做到这一点，首先需要使城管所执行的法律明确起来。
当然，在公安、交通、工商、卫生、环境等行政部门各司其职、各执其法的背景下，是否有必要保留城管部门，这本身就是一个值得讨论的问题。鉴于城管已经沦为政府公信力的“负资产”，更好的做法恐怕是取消这个无法可依的行政部门。
作者为香港大学法律学院助理教授
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