再议养老保险制度的顶层设计

　　2013年第5期《中国改革》公共政策栏目刊登了“养老保险制度顶层设计刍议”一文。文章刊出后，读者吴云川给编辑部写来一封信，就文章涉及的一些问题提出了进一步的思考和疑惑。编辑部将来信转交给文章作者胡继晔教授，胡教授很快撰写了回应文章，现将读者吴云川的来信和胡继晔教授的回信一并刊登。中国正迈入老年社会，养老保险制度事关每个人的切身利益，编者希望通过讨论，推进养老保险制度的制度设计和改革。 ——编者

　　读此来信（来信见后），作为一个普普通通的学者，深刻感受到读者、编者“位卑未敢忘忧国”的情怀。作为作者，13年前当我选择养老金作为博士课题研究对象之时，一个最重要的理念就是：养老金问题是每个普通劳动者都会遇到的问题，却可能是大富大贵的社会精英人物根本不屑于考虑的问题，因为对于这些精英人物而言，养老金完全是可有可无的；而对于最普通的工薪阶层，养老金是他们安度晚年最重要的经济支柱。当年同学、朋友问我：你年纪轻轻，研究什么养老金啊？我的回答是：为最广泛的劳动者群体做研究，算是“胸怀凌云志”吧。研究养老金，需板凳坐得十年冷，更需咬定青山不放松。根据读者提出的问题，我归纳为三个方面，回答如下，以求教于大方。

城乡一体，建立健全“0支柱”的低保养老金

　　2005年世界银行在原推荐的养老保险“三支柱”基础上增加了“0支柱”的低保养老金，希望达到的目标是：将养老金制度的运行成本控制在个人和社会财力限度内，不影响社会经济资源的合理利用，力求避免难以维持的财政危机，保证短期的财务平衡和长期的财政可行性；注重养老金制度对经济增长的影响，特别是对劳动力市场和储蓄的影响；强调养老金制度的再分配和减少老年贫困的功能，防止老年人陷入绝对贫困状态，并且提供有效的方法来引导人们和谐消费，合理支配不同生命阶段的生活安排；加强养老保险制度的风险应对，包括来自经济、人口变化和政治等诸多方面的挑战。该“五支柱”体系见表1。

　　“0支柱”比较完善的当属率先建成“福利国家”的英国所发放的低保养老金（Guarantee Credit），这是维持年长公民最低生活水平、避免其沦入贫困深渊的最后防线，其目标人群是社会底层的弱势群体，领取是基于家计调查而选择性发放的，只有穷到一定程度，才能享受该基金，是1908年英国首部《养老金法》的百年遗产。2010年起，英国低保养老金为单人每周97.65英镑，或每对夫妇每周202.4英镑。此外，80岁以上老人还可以领取每周58.5英镑的高龄津贴。

　　根据世界银行新建议的“五支柱”体系，考虑到《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，中国“0支柱”的低保养老金应当以达到宪法权利为目标。宪法是国家的根本大法，一切法律、法规、规章、规范性文件、政策、通知、领导讲话，都不能违背宪法的规定。中国作为一个发展中的大国，城乡差别、地域差别都很大，但“法律面前一律平等”的基本理念告诉我们：具体的养老金数额差别可以存在，但宪法理念必须深入人心，作为中华人民共和国公民的基本权利必须得到尊重。基于《宪法》所赋予公民的基本权利，年老时“从国家和社会获得物质帮助的权利”应当是国家必须履行的义务，也是建立健全“0支柱”低保养老金体系的法源。

　　目前，中国的新型农村社会养老保险（新农保）、城镇居民社会养老保险（居保）是上届政府所作出的重要贡献，如果考虑到城乡最低生活保障制度，已经构成了中国养老保险“0支柱”的基本框架，下一步需要是改革和完善。为防止养老保险“碎片化”的蔓延，可以借鉴英国的低保养老金制度，将上述制度扩展为中国的“低保养老金”。

　　未来的低保养老金发放对象涵盖现有的新农保、城镇居保，资金来源为一般税收，通过税收让“富人反哺穷人，城市反哺农村”。按照中央党校教授周天勇的测算，农民建国后为工业化和城市化提供的积累，最保守估计也高达30万亿元。农民为中国的发展做出了巨大的牺牲和贡献，有恩于国家，有恩于中华民族，更有恩于中国的工业化和城市化。近年来，中央对农村给予了“少取、多予和放活”的政策，取消农业税就是具体体现。新农保向农民发放每月55元的养老金只是第一步，未来的低保养老金更应当是城乡一体的普惠制养老金，通过这一制度来真正落实宪法第45条的公民权利。

　　目前，新农保、城镇居保的基本标准只有每月55元，全年只有660元，甚至低于最低生活保障。以省级单位辽宁为例，2012年全省城镇平均全年发放低保4440元，农村2448元。以县级单位内蒙古呼伦贝尔盟莫力达瓦达斡尔族自治旗为例，2012年城镇平均发放低保3432元，农村1588元。辽宁省和莫旗都是中国普通的地区，其所代表的低保水平应当和国家低保养老金的水平相当。从逻辑上讲，年轻时可以领取低保，年老之后却只能领取更少的新农保和居保，是无法体现社会进步的。因此，未来的低保养老金应当参照当地的最低生活保障标准发放，以保障贫困老年人的最基本生活。

　　不再按照全国同一标准的每月55元，而是按照各地的低保标准发放新农保和居保，财政能否承担的起呢？根据澳大利亚新南威尔士大学鲁蓓博士所领导研究团队对中国普惠制养老金（Social Pension）的测算，如果按照2011年全国贫困线每年每人2300元（相当于人均GDP的6.6%）为低保养老金的标准，全国一共有1.42亿人有资格领取，需要资金3270亿元，相当于当年GDP的0.69%，远低于全国的“三公消费”额。按照一对夫妇生育1.55个孩子测算，到2050年，随着经济、人口的自然增长和老龄化进程的加剧，低保养老金将达到当年GDP的0.96%。应当说，不足GDP总量1%的低保养老金是国家的公共财政完全可以负担的。

　　通过上述初步测算可以看出，建立健全“0支柱”的低保养老金不仅符合宪法中公民基本权利的要求，也是政府的公共财政完全可以负担的。“0支柱”的低保养老金完全来源于一般税收，基于家计调查，是贫困公民应当享受的权利，可以统合新农保、城镇居保、城乡低保等各项制度，将此前碎片化、城乡分割的养老保险制度统一在低保养老金制度之中。

社会保险税的征收标准和养老金的发放标准

　　上述基于家计调查的低保养老金主要解决非工作贫困公民的养老问题，而大多数公民都是劳动者，所享有的养老金应当高于家计调查的低保养老金，这部分养老金应当从现有的职工社会统筹养老金转化而来，将公务员、参公人员、事业单位职工纳入，以消除不同身份之间“双轨制”的差距，构成所有劳动者的统一基础养老金。

　　由于社会统筹和个人账户性质的不同，我国现存的基本社会保险养老金应当将二者分开，个人账户部分保持缴费，社会统筹部分可以借鉴美国工薪税的征收模式，改为社会保险税。早在2010年4月，时任财政部部长谢旭人就曾在《求是》杂志中撰文指出：“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税”。这是第一次由财政部长明确提出开征社会保障税的问题，因为担心社会保障财政支出负担比较重，此前几任财政部长不愿过多提及社会保障税，此次时任财政部长所提出的“研究开征社会保障税”应当不是捕风捉影。

　　和低保养老金依靠一般税收不同，社会保险税的纳税人应当包括所有的劳动者，即从国家主席到普通农民工，只要有工薪收入，都应当纳税。中国人缺乏缴纳直接税的渠道，对国家的贡献大都是隐性的。2011年个人所得税随着起征点从2000元提高到3500元，调整后的纳税人数，全国由约8400万人减至2400万人。反观美国，个人所得税收入占整个联邦税收收入的45%左右，三分之二的美国公民缴纳了个人所得税，是对财政收入贡献最大的税种。直接税对于建立纳税人意识功不可没，将原先单位代扣代缴的社会统筹养老保险缴费改为社会保险税，将使得所有工薪阶层成为直接税的纳税人，让劳动者清清楚楚看到自己每月对养老保险体系的贡献，逐步建立纳税人意识、公民意识。

　　社会保险税征收面最广，未来养老金的覆盖面也最大，可以称之为“国民基础养老金”，与基于家计调查的低保养老金不可兼得，发放标准高于低保养老金，目标替代率（相当于退休前工资水平的）30%-40%，解决退休后的基本生活。按照《社会保险法》第18条：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”。由于是严格现收现付制，可以通过上述30%-40%替代率的要求，通过短期、中期和长期的精算，倒推设定具体的社会保险税率，以实现中长期现收现付制度的平衡。考虑到中国老龄化的程度，中国的社会保险税率应当介于英国的25.8%和美国的12.4%之间，如12%-20%。初期可以较低，未来随着老龄化的加剧而增加。该税收由企业主和职工共同承担，承担比例为各50%。征收上来的社会保险税结余部分的投资运营可以借鉴美国联邦社保基金的投资办法，不可以投资股市，而是统一由财政部发行社会保险特种国债，以确保其安全。

个人账户养老金与职业年金：效率优先，正确投资

　　可以看出，前述的低保养老金、国民基础养老金主要解决的是公平问题，主要是保障所有公民都能够享受有基本尊严的退休生活。为解决养老金双轨制，特别是被诟病的公务员、参公人员和事业单位职工的养老保险问题，必须在养老保险制度顶层设计中充分考虑这部分社会精英人士参保的积极性，否则永远只是试点而难以突破。将城镇职工、新农保、城市居保、农民工等所有个人账户养老金做实，建立公务员、参公人员和事业单位职工的个人账户，通过不同的个人账户来体现养老保险制度的效率。

　　现有职工养老保险个人账户存在着大量的空账，在真正弥补并做实之前，可以按照《社会保险法》第14条的要求：“个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率”，形成实质上的“名义账户”，未来做实之后应当按照实际投资收益率记账。目前，新农保、城市居保的缴费者基本上都按照最低一档缴费，最主要的原因就是激励不足，个人账户无法体现出积累制的价值，可以看出目前个人账户养老金必须进行有效投资的必要性和紧迫性。考虑到政策的连续性，个人账户缴费费率应当保持在8%。

　　三分之一的事业单位和所有公务员未参加养老保险是改革的难点和重点，上世纪90年代已经参加养老保险改革的事业单位改革也半途而废，此次改革必须下决心完成。美国联邦政府雇员养老金替代率高于100%，再加上公务员职业年金，退休待遇非常优厚，但一旦被辞退，这些待遇都随之消失，所以，美国联邦政府的贪污和索贿极其少见，以华人为主的新加坡、中国香港也是如此。借鉴这些国家和地区的做法，中国公务员、事业单位职工养老金改革除了建立个人账户之外，还应当普遍建立公务员职业年金、教师职业年金、医生职业年金等补充养老金。为保持制度的公平性，个人账户养老金缴费率和企业职工一致，保持在8%；职业年金应当高于企业，比如可以达到8%-12%，以不减少公务员“金饭碗”的含金量，维持公务员队伍的稳定，通过“和平赎买”的方法推动养老保险制度的“并轨”，让这些社会的精英阶层能够心甘情愿地接受改革，走出目前多年改革难以推动的胶着泥淖。

　　所有劳动者的个人账户养老金在积累起来之后，核心问题就是投资运营。这里可以借鉴英国的做法。英国的《2008年养老金法案》规定，自愿的职业养老金将自2012年10月起成为更具强制性的职业年金，所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划者都将“自动加入”职业养老金计划。届时，雇主将缴纳雇员工资3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成半强制性的养老金的第二支柱。针对众多中小企业，包括大量个体工商业者、自雇人士和非常规就业者，政府制定国家主办的低成本养老金投资计划——国家职业储蓄信托NEST，来管理最少一个人的职业养老金计划，仅收取超低的0.3%年管理费率。预计未来有多达75万家这样的企业参与，覆盖900万私营企业的雇员。

　　从2012年起，英国养老金监管局将敦促雇主按照新的法律规定，使其所有雇员“自动”参加职业养老金计划。这样，有政府法律强制性的“自动加入”机制和工资1%的税收返还优惠，未来第三支柱的私人养老金、个人寿险会更多地和第二支柱融合，统一使用NEST平台。

　　养老金投资运营的效果相差巨大：资本市场最发达的美国其2011年私营养老金资产达17.38万亿美元，相当于GDP的119.4%，其中投资股票比例高达48.1%。反面的例子是希腊，该国是OECD各国中惟一的无私营养老金的国家，政府公共养老金替代率却是所有国家中最为慷慨的110%，养老金支出成为希腊政府债务危机的最重要来源之一。另外几个欧债危机重灾区国家西班牙、葡萄牙、意大利等国私营养老基金资产与GDP的比例也在4.9%-7.8%之间，远低于美国、英国、瑞士、荷兰等几个私营养老金资产“富可敌国”的国家。近几年发生较大规模骚乱的西方发达国家，几乎每场骚乱背后都有民众对该国养老保险体系发泄不满的因素。健全的养老金体系、特别是可以投资资本市场的足额私营养老金已经成为社会稳定的“定海神针”和“压舱石”。为防止中国未来陷入欧债国家今天的困境，养老金投资资本市场的重要性如何强调都不过分。

　　综上所述，借鉴世界银行给出的“五支柱”体系建议，中国建立养老金“五支柱”体系的基本建议可以集中在下表2。 

　　作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授

　　读者来信：养老保险制度顶层设计四问