分析│欧盟欲新设外资投资审查框架 中国会首当其冲吗

　　【财新网】（记者 张琪）9月13日，欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）在其2017年的国情咨文演讲中提出，要在欧盟层面建立对外国直接投资的审查框架（EU framework for investment screening），加强对外国投资对欧盟成员国国家安全及公共秩序方面的审查。

　　“我们不是天真的自由贸易主义者。欧盟必须一致保护自身的战略利益。因此我们提议建立一个新的欧盟的投资审查框架。”容克进一步阐释道，“如果一个外国的国有企业想要购买欧洲的港口、欧洲的能源基础设施或者国防技术公司，这个过程必须透明，要有审查和辩论。得知道我们的后院在发生什么，从而可以在必要的时候保护我们共同的安全，这是一项政治责任。”

　　欧盟在其发布的新闻稿中称，在一些情况下，外国投资者或寻求在欧盟范围内并购战略性资产，并控制或影响对欧盟安全和公共秩序有关键意义的欧洲公司。欧盟认为，当外国国有企业或由外资控制的公司，在包括提供关键技术、运营基础设施、提供敏感信息等战略性领域进行兼并，或允许第三方国家使用这些资产时，不仅对欧盟的技术领先地位不利，也会威胁欧盟的“安全和公共秩序”（security and public order）。

　　尽管容克在演讲中并未点名提及中国，但不少分析认为，此举是针对中资在欧洲的收购行为而来。

　　但是，部分欧盟成员国的政府及部分媒体已公开反对在欧盟层面建立新的外资审查机制。他们的理由包括：阻止来自欧盟以外的投资，是贸易保护主义行为，欧盟应秉持开放精神，着眼大多数成员国利益，而不应只顾短期性失衡和少数群体利益。

　　9月18日，中国外交部发言人陆慷在外交部例行记者会上对此回应道，“我们希望欧方出台有关措施时，一定要严格遵循世界贸易组织基本原则、特别是非歧视性原则，避免保护主义思潮的干扰，避免向外界发出错误、混乱和消极的信号。”

　　数月前，德国、意大利和法国三国就曾向欧盟委员会提交建议，呼吁设立欧盟层面的外资审查机制，以一个类似美国的CFIUS（美国外国投资委员会）的机制，审查外国在欧投资，是否会影响欧洲的战略利益和安全。

　　但欧盟公布的文件显示， 与CFIUS对全美范围内涉及国家安全疑虑的投资具有审查权和否决权不同， 容克提出的欧盟版外资投资审审查框架，仍将给予成员国必要的灵活性。各成员国的政府对任何外来投资的审查和准驳决定，仍拥有最终决定权。

　　“国家安全与对等性是不同议题”

　　2017年1月，美的以40亿欧元收购德国机器人公司库卡（KUKA）的交易完成交割，美的获得库卡94.55%的股权，这成为全球资本市场近年来最具影响力的并购大案之一。但这一收购案，也引起了德国国内批评者对德国战略性产业发展的担忧。库卡是德国“工业4.0”的领跑企业。德国总理默克尔（Angela Merkel）在2016年访华时也曾呼吁提升市场的对等性（reciprocity），期盼中国市场对欧洲企业更加开放。

　　那么，在欧盟层面设立外资投资审查机制，究竟是单纯出于国家安全考虑，还是用来对中国等贸易伙伴施压，要求他们给予欧企和欧企更多的对等性，并进一步向欧盟开放内部市场？欧盟驻华大使史伟在接受财新记者专访时表示，这是两个不同的议题，要区分开来。

　　史伟表示，容克提出的框架，与许多国家已有的外资投资审查机制相似，例如美国、澳大利亚、中国和一些欧盟国家等。欧盟委员会之所以提出建立该项机制，是为了在欧盟层面有一个统一的对外资审查的协调性框架，这是处于“国家安全”和“公共秩序”的考虑。

　　史伟同时指出，贸易对等性是另一个议题——而它不是指欧盟市场将变得更有限制性，而是“希望看到中国市场如欧盟市场一样开放”。

　　史伟强调，过去五年间，中国每年在欧洲的投资均成倍增长，其中，2016年中企在欧的投资额，是欧洲企业在华投资的近5倍。

　　据荣鼎集团发布数据显示，2016年中国国有企及民营企业在欧盟投资达350亿欧元，同比增长77%；而同年欧洲在华投资却连续第四年下滑至80亿欧元，同比下降23%。相对之下，欧盟同期在美国投资额达2770亿美元。

　　史伟表示，欧企在华投资额下滑的问题，不是因为欧洲公司对中国市场失去了兴趣，而是“他们觉得这里的（投资）环境限制太多。”

　　在今年6月8日举行的商务部新闻发布会上，商务部发言人孙继文曾表示，中方始终欢迎欧洲企业来华投资。但中欧经济发展水平不同，产业结构各异，对外开放的重点、力度、节奏都有所不同。不能简单比较开放的领域和程度，追求一比一的对等开放，关键是要看双方的获利是否总体平衡。

　　中国欧盟商会9月19日发布的《2017/2018欧盟企业在中国建议书》指出，目前中国企业已投资欧盟的汽车、建筑、金融服务、医疗卫生、保险、物流、媒体和电信等行业，中企在这些领域不会面临或仅面临少许投资限制。但在华的欧洲企业在上述领域仍受到禁止参与股权投资的限制，或必须受限于少数股权的持股上限。

　　史伟对财新记者举例称，中国公司可以用100%的股份购买欧洲的汽车公司，但欧洲的汽车制造商只能以50%的股份与中国当地公司成立合资企业；中国公司可以购买欧洲银行100%的股份，但是中国对外资进入银行业则有20%的严格限制等等。“我认为，只有欧洲公司给予同样的待遇，才是公平。”

　　“这也是为什么人们在说，用某些标准衡量，中国现在是世界上最大的经济体，绝对是世界上最大的贸易伙伴，因此我们需要采取一些措施，来消除这种不均衡。”史伟说。

　　中国欧盟商会的上述《建议书》指出，“不对等的原则将使经济关系复杂化”。《建议书》称，中国是否愿意落实对等待遇是一个重大问题，对当今的欧洲企业以及未来中国投资的国际形象都将产生巨大的影响。《建议书》提醒道，随着民粹主义在部分地区抬头，自由贸易被视为对本国就业的威胁，反对经济全球化的情绪也可能会反弹，这是个令人担忧的趋势。

　　《建议书》称，欧盟各成员国除了需要向本国公民解释贸易和投资如何有助于改善生活和本国就业外，还需解释为何这些关系是公平的——“缺乏对等准入将增加解决这些问题的难度”。

　　中国欧盟商会主席何墨池在《建议书》的发布会上，回答欧盟拟设立外资投资审查框架的背后动机为何时称，此前就有人提出警告称，如果在投资领域缺乏对等性，或许就会导致这样的政治讨论浮现。何墨池还说，中国近几年在欧盟的投资大幅上升，还有许多投资落在具有战略性意义的领域，这引起了欧洲方面的很大担忧。

　　按照程序，容克和欧盟委员会关于建立欧盟层面外资投资审查机制的提案，仍需等待欧盟议会及欧洲理事会的通过才可实施。何墨池表示，这目前看起来是个“颇为平衡的”（well balanced）提案，但尚不知道是否会通过并实施；不过他认为，这个话提带来的讨论或许是最重要的，包括在对外资开放的同时，如何处理外资对欧洲安全利益产生的威胁，或对欧盟市场机制的扰乱─无论是针对来自哪个国家的投资。

　　投资开放不对等引起政治压力

　　今年7月，中国商务部发言人透露，在2015年1月向社会各界征询修改意见的《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》，已经完成了草案的修改完善工作，并启动了相关配套法规规章的研究制定工作。目前，修改完善后的草案已上报国务院。

　　商务部条约法律司曾在该法的立法征求意见公告中写道，“我们认为，《外国投资法》应定位为一部深化体制改革的法，扩大对外开放的法，促进外商投资的法，规范外资管理的法”，“为外国投资者来华投资创造稳定、透明和可预期的法律环境。”

　　但中国欧盟商会主席何墨池（Mats Harborn）认为，中国若要更多地吸引外资、为中国市场建立公平竞争的环境，修改中国的《公司法》来覆盖本土企业和外商投资企业，比单独制定《外国投资法》更合理。

　　史伟说，“当我们在2013年看到中共十八届三中全会时的决定时，受到鼓舞。从现在情况来看，我们认为进展太慢。”

　　2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

　　中国欧盟商会《建议书》则写道：若中国最终不愿对计划进入中国市场的外资企业提供对等的准入机制，则中国可能需要考虑未来能否在欧盟继续长期享受开放且不受限制的市场准入待遇。《建议书》称，高度自由的并购机制，只有在所有参与方都共同构建平等准入、协力清除准入障碍时，才能起到应有的作用。否则这在政治上是不可持续的。

　　对于欧盟是否有可能对中国企业“以牙还牙”，规定欧洲企业不能在中国做的事情，中国企业也不能在欧洲做？史伟说，“我希望我们不会到那一步”，但欧盟希望拓展中欧的货物贸易、服务贸易及双边投资。他说，没有人会从限制投资中受益。但是他也强调，有呼声认为，中欧在投资领域不对等的情况不能“无限期继续”；他认为，一方能享受所有的益处，而另一方在准入方面受到很多限制，这显然需要改变。

　　目前，欧盟政界和商界均寄希望于中欧全面投资协定（CAI）的谈判来促使中国加大市场开放程度。

　　中国欧盟商会指出，欧洲企业对中欧全面投资协定有非常明确的期待：包括能够简化监管环境、减少在中国进行并购的障碍、自由地进入新的业务领域或产品部门，并减少政府对本地业务伙伴或合资公司方面的限制，以及给予外资企业跟多的空间以控制其在华业务等等。

　　史伟表示，“如果我们能在投资协定上取得良好进展，这将对创造平等的竞争环境大有益处。从中长期来看，我希望将我们的关系建立在稳固、全面和有雄心的投资协定上，这将带来更开放的市场及更多的机会。”

　　中国欧盟商会则提出，为确保对等互利，中欧全面投资协定应在未来12个月之内完成。但是，史伟对财新记者表示，谈判速度并不是中欧全面投资协定的终极目标，欧盟想要一个好的、稳固的协议，这比速度更重要。但他同时也表示，希望能很快开始交换文本，以进入到谈判阶段的核心阶段。

　　“至于（中欧）自由贸易协定，是下一步的事情。我们要按照次序来；如果我们接近达成一个满意的投资协定的话，我们可以再往前看。”史伟说。■