告别“以地谋发展”

　　【财新《中国改革》】（特约作者 刘守英 邵挺）在上一个战略机遇期，中国利用独特的土地制度，推动了经济高增长和快速的工业化、城镇化，具体表现在：

　　第一，土地的宽供应保障了经济高增长。2003年-2012年间，全国国有建设用地年供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%。

　　第二，工业用地的低成本保障了工业化的快速推进，2000年-2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，但工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业和居住地价的涨幅。

　　第三，土地扩张和土地资本化推动了城镇化。2000年-2012年间，城市建成区面积扩增了1倍多，土地出让收入增加了45倍多。2012年，84个重点城市的土地抵押融资贷款达到5.95万亿元，成为城市基础设施建设的重要资金来源。

　　但是,“以地谋发展”模式也暴露出不少问题,尤其是在2012年土地出让收入下降后,其不可持续性和风险显露无遗，亟需通过改革为下一轮发展寻找动力源。

卖地模式:东部受挫，中西部蔓延

　　——卖地模式在东部沿海地区遭遇困境

　　第一，东部地区土地出让收入下降明显。2012年，全国土地出让收入同比下降13.7%，东部地区同比更是下降20.6%。从城市来看，2012年,东部地区尽管在土地出让收入前50名的城市中仍占据多数（37个），前10名的城市中有6个是东部城市（参见表2）。但是，北京、上海、广州和深圳这四个一线城市的土地出让收入同比分别下降38.60%、23.10%、22.02%和50.13%。另外，在前50名城市中，土地出让收入同比涨幅为正的18个城市里，只有8个在东部。同比降幅最大的20个城市中，就有18个为东部城市。

表1

表2

表3

　　第二，东部地区土地出让面积增速放缓。近年来，东部地区靠土地增量扩张的趋势放缓。

　　2000年-2007年间，东部地区土地出让面积年均增幅为25.2%，2008年-2012年间的年均增幅回落到9.06%。2012年，东部地区土地出让面积为12.27万公顷，同比下降21%。从东部、中部、西部三大区域土地供应占比来看，2008年分别为52∶25∶23，到2012年时变为38∶27∶35，东部地区土地供应占比连续四年出现下降。

　　第三，东部地区地价刚性上涨，告别土地低价供应时代。

　　2008年-2012年间，东部地区土地出让单价（出让价款/出让面积）上涨了393万元/公顷，年均涨幅是10.65%。2009年，东部地区土地出让单价开始超过1000万元/公顷。到2012年，尽管土地市场整体低迷，东部地区土地出让单价仍然高达1182万元/公顷。在各类用地中，工业用地成本上涨尤其显著。2010年-2012年间，长江三角洲、环渤海地区和珠江三角洲工业用地价格年均涨幅分别达到8.75%、7.19%和10.53%，继续靠政府补贴地价来维持低成本的工业化，已难以为继。

　　——卖地模式正在中西部地区复制和蔓延

　　近年来，中西部地区工业化、城镇化进程加速，但是，复制东部“以地谋发展”模式的态势十分明显。

　　第一，中西部地区土地出让收入增速加快。

　　2010年前，东部地区的土地出让收入增幅均远高于中部和西部地区。以2009年为例，东部地区的出让收入增幅为83.89%，中部和西部地区分别为25.84%和44.92%。2010年，中西部地区的土地出让收入增幅开始超过东部地区，中部和西部的增幅分别达到102.24%和145.44%，东部地区只有53.19%。2011年，中部和西部地区的土地出让收入同比增幅分别达到33.6%和40.1%，与东部地区仅有1.9%的增幅形成鲜明对比。

　　2012年，在土地市场整体低迷情况下，中部和西部地区的土地出让收入同比下降了5.9%和1.3%，但远低于东部地区20.7%的降幅从城市来看，2012年，土地出让收入位列前十名的城市中，同比增幅最大的两个城市是武汉市和成都市，分别高达61.2%和45.5%（参见表2）。土地出让收入位列前50名的城市中，同比涨幅为正的18城市中，中部和西部城市各占5个，东部城市占8个。在土地出让收入同比降幅最大的20个城市中，中部和西部城市仅各占1个，东部城市占18个。

　　第二，中西部地区的土地出让收入增长，主要依赖土地出让面积的扩张，消耗土地倾向明显。

　　2008年-2012年间，中部地区土地出让面积从4.15万公顷上升到8.72万公顷，年均增加20.38%；西部地区土地出让面积从3.76万公顷上升到11.3万公顷，年均增加31.66%。与东部和中部地区相比，西部地区的土地出让单价涨幅要低得多。2008年-2012年间，中部和西部地区的出让单价分别提高311万元/公顷和98万元/公顷，年均涨幅分别是14.08%和5.48%，东部地区是10.65%。2012年，东部、中部和西部的土地出让单价分别为1182.71万元/公顷、760.68万元/公顷和510.06万元/公顷，中部和西部地区分别只有东部地区的64%和43%（参见表3）。

　　第三，中西部地区的工业化靠土地低成本推动。

　　国土部对105个重点城市的监测结果表明，2000年-2012年三季度，西北区、西南区的工业用地价格年均涨幅分别只有2.91%和2.92%，均低于华东区（5.63%）和华北区（5.33 %）的年均涨幅。截至2012年三季度，西北区、西南区和中南区的工业用地价格分别仅有586元/平方米、585元/平方米和838元/平方米，远低于同期华东区的1086元/平方米和华北区的931元/平方米。

卖地模式为何不可持续

　　——土地出让收入波动加大，不稳定性增强

　　 2000-2012年，中国土地使用权出让签订合同总价款从596亿元增长到2.69万亿元，年均增幅为37.4%，远高于同期GDP（14.8%）和地方财政收入（21%）的年均增幅。

　　但是，土地出让收入年际间波动性大，2000年-2012年，土地出让收入年均波动幅度超过50%。2010年以来，土地出让收入受宏观经济形势、特别是房地产市场影响，波动性显著加大。2010年-2012年，土地出让收入增幅分别为59.87%、14.69%和-14.60%，2011年和2012年同比分别下降45.18个百分点和29.29个百分点。

　　 ——征地拆迁等补偿性支出占比大幅提高，城市化成本上升

　　近年来，随着城市化进程加快，土地价值大幅上升，农民权利意识觉醒，加上一些地区的城镇用地逐步从新增转向存量用地，征地拆迁成本快速提高，被征地农民和拆迁居民补偿水平占出让收入的比例显著上升。

　　2008年-2011年间，征地拆迁补偿、失地农民补助和企业安置费以及土地出让业务费等补偿性支出占土地出让收入总额的比重从47.0%提高到55.4%，年均提高约1.4个百分点（表4）。

表4

表5

　　尤其是2012年，受实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》影响，各地征地和拆迁补偿费用提高更加明显，涉及征地拆迁相关的费用占土地出让收入总额比重达到60.2%。

　　可以预见的是，在继续推进城镇化进程中，政府沿用现行土地管理法的规定，采取原用途补偿已很难实施征地，农民土地及其房屋的补偿费用势必大幅提升，这一情形在城市化地区（包括城乡接合部和城市扩展区）表现十分明显。

　　当前中国城镇化的推进正在告别低价补偿征地的低成本时代。

　　——地方政府 “土地财政”收入减少，依赖土地收益保障各项民生等支出的制度安排面临考验

　　近年来,由于征地拆迁等成本性支出攀升，地方政府实际可支配的土地收益（即所谓的“土地财政”）收缩很快，同比增幅不断下降。

　　2008年-2012年间，地方政府实际可支配的土地出让收益占当年出让收入的平均比重为36.32 %。2008年，地方政府实际可支配的土地出让收益为4364亿元，占土地出让收入的比重为43.9%；2012年，地方政府实际可支配的土地出让收益为6268亿元，同比减少3172亿元，占当年出让收入的比重只有21.7%。

　　受此影响，“土地财政”占地方政府财政收入的比重也处于下降阶段。2008-2012年间，土地出让收益占地方政府财政收入的平均比重只有18.75%。2011年和2012年这一比重还在不断下降，分别降至17.97%和10.26%。

　　2008年以来，中国接连出台相关政策调整土地出让收益支出结构，将土地出让收益更多向农村建设、教育、水利、保障性安居工程等民生领域倾斜。2012年，全国土地出让收益用于教育支出、农田水利建设支出、农村基础设施建设支出、保障性安居工程支出的比重依次为4.66%、3.87%、8.42%和10.23%（表5）。

　　但是，这种依托“土地财政”保障民生等支出的制度安排，面临可持续性的问题：一是土地出让收益的波动性大，而民生领域的支出却是刚性的。一旦土地收益大幅下降，地方政府就难以兑现各项民生保障的承诺。二是征地过程中的各类成本性支出快速上升，导致未来土地出让收益占总收入的比重仍会趋势性下降，将直接影响土地出让收益对民生领域的保障能力。

　　——城市建设资金对土地出让收入过于依赖，未来城市建设将面临资金供给趋紧的问题

　　近年来，中国城市基础设施建设取得很大成就，土地出让收入是其重要的资金来源。2000年-2012年间，土地出让收入增幅跟城市市政公用设施建设投资完成额增幅之间具有显著正相关性，且波动幅度比较接近（图4）。分区段看，2000年-2003年，城市市政设施投资完成额同比增幅持续提高，年均增幅接近30%；同期的土地出让收入年均增幅为86%，是1998年以来增幅最高的时期。2008-2012年间，土地出让收入同比增幅呈现“先升后降”的倒U型，2009年土地出让收入同比增幅达到67.45%的最高点，随后持续下降到2012年的-14.6%；同期的城市市政设施投资完成额同比增幅，与土地出让收入增幅变动趋势完全一致：2009年的投资完成额同比增幅为44.42%，是近年来的最高点；2010年以来，同比增幅逐步下降。

　　随着土地出让收入增长放慢，以及成本性支出上升带来的土地收益减少，未来这种高度依赖土地出让收益的城市基础设施建设模式将面临严峻挑战。在目前的土地收支结构中，用于城市建设的资金主要是两块：一块是土地出让收入中以先期土地开发费名目的支出，另一块是土地出让收益中以城市建设名目的支出。2008年-2012年间，前期土地开发支出占土地出让收入的比重平均为12.3%，城市建设支出占土地出让收益的比重每年都在55%以上。

　　近年来，这两项支出占比的变动趋势不同。一方面，前期土地开发支出的占比在不断上升。2012年，前期土地开发支出占土地出让收入的比重是18.1%（2008年为9.1%）。另一方面，城市建设支出的占比在下降。

　　2012年，土地出让收益用于城市建设支出 3204.15亿元，比上年减少2360亿元，占当年实际使用土地出让收益的55.3%，比上年下降10.7个百分点。

　　如果不改变这种依托卖地推进城市建设的模式，未来城市建设和维护均面临资金可持续性的问题。

　　——土地抵押贷款金额持续上升，违规非法抵押融资现象增多，地方政府债务风险和金融风险进一步累积

　　近年来，中国土地抵押面积和贷款金额呈现持续较快上升态势，土地抵押贷款量占全国金融机构人民币各项贷款的比重也在逐步上升。

　　2007年-2012年，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿元增加到5.95万亿元，年均增幅为34.8%。2008年1月-2012年11月，土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%。2012年，各部委接连出台了几项防范融资平台风险的政策，受此影响，土地抵押面积和抵押贷款同比增速分别降至15.7%和23.2%，是2007年以来增速最低的一年。

　　分区域看，2012年，这84个重点城市的5.95万亿元土地抵押贷款，主要集中在东部30个城市（4.02万亿元）和西部14个城市（1.08万亿元），其次是中部21个城市（6100亿元），最后是东北19个城市（2400亿元），四个区域的占比分别是67.6%、18.15%、10.25%和4%。分城市看，土地抵押贷款量最多的三个城市分别是北京（14194亿元）、上海（5624亿元）和重庆（4783亿元），占84个重点城市土地抵押贷款额的比重分别是23.8%、9.4%和8%。截至2012年11月，北京、重庆的土地抵押贷款占当地人民币贷款余额的比重分别是38.9%和31.8%。

　　土地抵押贷款的风险首先表现为地方政府债务风险。根据国家审计署的报告，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重是81.2%。从偿债年度看，2013年至2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。由于近年来土地出让收入不稳定性加大，并且政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重仍在不断下降。

　　因此，用未来不确定性强、实际可支配收入占比在持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源，会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。

　　相比地方政府的债务风险，更需引起足够重视的是土地抵押融资的金融风险。2010年底，融资平台公司政府性债务余额4.97万亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。融资平台公司最重要的抵押品就是各类储备用地，一旦土地市场发生较大波动，通过影响土地抵押价值，各类银行金融风险可能会迅速积累。

　　从一些典型调查看，土地抵押融资中存在融资过程极不透明以及相当大量的违规操作等现象。

　　比如，变更土地使用权类型和权属登记、将公共设施或公益用地等难以变现的土地办理虚假用途的变更登记、违规进行土地储备或第三方担保、给并未取得合法使用权的土地办理登记并抵押融资、重复登记、重复抵押融资和为提高融资额度而虚高估价等等。

　　2012年，国家土地督察某局调查了六个城市的土地抵押融资情况，结果发现，涉及违法违规的土地宗数、面积、融资额分别占土地融资总宗数、总面积和总金额的三分之二左右。如果不尽快加以规范，土地抵押的潜在风险非常大。

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改革之策

　　在下一个战略机遇期，中国承担着同步推进工业化、城镇化与农业现代化的历史任务。为此，必须构建新型土地与经济关系，通过土地制度改革，促进土地利用方式转变，优化土地利用结构，提高土地使用效率，保护农民土地权益，平衡各方利益，为可持续城镇化提供合理用地空间与资金需求。

　　——以土地制度改革为核心，促进土地结构优化。

　　一是针对中国工业用地占比过高的状况，制定工业用地用途转换的规划调整、权属处理和利益分配办法，创新工业用地向服务业、居住及高端制造业用地转变机制，促进城市用地结构优化、产业转型和城市可持续发展。

　　二是针对政府性用地占比过高、利用不集约的状况，制定政府和行政单位划拨用地进入市场的规则和土地增值收益处置办法，增加产业发展用地和城市宜居空间用地，将用途转换带来的土地增值收益更好地用于城市发展。

　　三是针对城乡接合部区域农民土地法外、低端使用的状况，选取不同类型城市的城乡接合部开展集体建设用地入市试点，为城市发展和产业升级释放巨大用地空间。

　　四是选取不同类型地区开展试点，探索转移人口市民化与宅基地退出机制的试点，实现农民宅基地用益物权与城乡用地优化的双赢。

　　五是鉴于东部沿海地区的产业升级和城镇化主要转向存量用地，建议在这些地区重点开展优化土地结构的制度改革试点与创新。

　　——同步推进征地制度改革和放开集体建设用地进入市场。

　　中国以改革征地制度为重点的《土地管理法》（修改草案）已经形成比较成熟、可行的方案。改“原用途补偿”为“公平补偿”，既使中国的征地制度向市场经济条件下的征地原则靠近，也体现了征地的区位性、财产性和实现发展权，有利于依法征地的实施。

　　在安置制度上，将被征地农民房屋安置从补偿安置中分开，实行市场化补偿，以及总结地方经验，增加社保安置，更有利于保障失地农民长远生计。

　　鉴于此修正案各种版本在社会误传，严重影响地方工业化、城镇化中的正常征地实施，建议全国人大在完善现有草案基础上，尽快予以通过并实施。与此同时，为了保证地方工业化、城镇化取得合理用地，建议总结广东等地试点经验，在规划和用途管制下，允许农民集体建设用地进入市场。由于中西部地区正处工业化快速推进阶段，农村集体建设用地进入市场尤为迫切。

　　——推进国有土地资产经营和融资制度改革，为城市化提供可持续的建设资金。

　　一是探索国有土地资产经营模式。实行政府管理土地和经营土地职能分开，将国有土地经营职能从现有政府部门分离出去，在摸清国有土地现状和底细的基础上，成立国有土地资产经营公司，由其从事国有土地的经营与保值、增值工作。明确国有土地资产经营公司的经营收益进入地方财政国库，资金用途由地方人大表决与监督。

　　二是完善国有土地融资制度。严格国有土地权证管理，明确国有土地实行抵押贷款的类型，加强第三方对土地资产评估的独立性，制定违规土地贷款的处置措施，保障国有土地抵押融资的安全性。

　　三是借鉴台湾地区的区段征收办法，改革用地模式，减少各级政府对卖地机制和利用融资平台进行投融资的依赖性。

　　四是有区别地试点土地财产税制度。对储备土地、房地产商囤积土地以及进入市场的农村集体建设用地，率先实行征收土地增值税的试点。 

　　作者刘守英为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，邵挺供职于国务院发展研究中心市场经济研究所