【财新《中国改革》】（特约作者 王雍君）很少有其他政府开支同“三公消费”那样，引起各界广泛和持续的关注，政府也出台了大量文件以促进规范管理，增加透明度。尽管付出了诸多努力，时至今日，“三公消费”依然年复一年地作为有待处理的重大问题，呈现在政府与公众的视野中。
“三公消费”的管控究竟难在何处？究其根源，主要在于基本的制度建构与改革方面的政治意愿不足。当前的法定授权、法定程序、监管机制、分类系统、会计、报告和审计机制存在明显缺陷，导致行政部门在“三公消费”的使用和信息披露方面裁量权过大。要想堂堂正正地管控“三公消费”，政治家和改革者必须致力推进走上正轨的改革，才是终极解决之道。
“三公消费”折射的委托代理问题
人们质疑“三公消费”的正当性并要求其透明是完全可以理解的。毕竟，与其他政府开支相比，“三公消费”在公共利益与私人利益之间留下了更大的灰色地带。在民主治理的背景下，政府得自人民的资源，必须按人民的意愿使用，并致力实现人民期待的结果。引导公共支出管理的首要原则就是公共利益。公共利益虽难定义，但明显排斥私利的不当扩张。不过，公众很难对“三公消费”在多大程度上被用于促进特殊利益或公共利益，做出清晰准确的判断。“三公消费”非常分散，难以监督，在缺失有效制度安排的情况下，非常容易被代理人用于促进狭隘的利益。公务用车中流行的说法是：三分之一公用，三分之一领导私用，三分之一司机私用。公款招待和公费出国开支同样具有两面性：既可被用于促进私利，也可被用于促进公共利益。两者之间的边界，在很大程度上取决于代理人的选择。这从一个侧面反映了当前公共支出管理体制的重大缺陷。这一体制赋予代理人过于宽泛的、很少受到监管的、运作环境很不透明的自由裁量权。
在此意义上，需要被质疑的远不止“三公消费”，而是涉及所有的公共资金是否得到了妥善管理和使用。人们更需要设问的是，为什么当前的体制不能有效控制代理问题及其负面后果？
民主社会中，公共财政的核心是代理人花委托人的钱。世上最开心的事，莫过于花别人的钱；世上最困难的事，莫过于花好别人的钱。公共财政同时融合了“最开心”和“最困难”这两重属性。从代理人的角度看，如果能用委托人（纳税人）的钱促进私下的利益，难道不是世上最开心的事吗？从委托人的角度看，约束代理人追求公共利益，说起来容易做起来难。所以，自古以来，统治者拿走人民钱财的能力和意愿，总是远远强于花好人民钱财的能力和意愿。中国在“三公消费”管控方面遇到的难题，为公共财政领域这一“斯芬克斯之谜”提供了最好的当代例证。
和公共财政的其他场合一样，“三公消费”中的委托代理问题集中体现在三个方面。首先是目标不一致。代理人具有将“三公消费”用于促进私利的内在动机和机会，而委托人期待这些开支被用于促进公共利益。其次是信息不对称。代理人拥有“三公消费”开支及其细节的所有相关信息，但委托人很少拥有这些信息。假如“三公消费”确实被用于公共利益，就没有任何见不得人的事情，保密也就没有必要。然而，代理人隐藏“三公消费”信息的动机通常很强，因为保密经常是公共官员掩盖失职、渎职或者奢侈浪费和低效率的最佳方式。委托代理问题因此加剧。最后，委托人缺乏组织和行动能力，这使其很难监督和约束公共官员的所作所为。结果，在公共支出管理中，代理人玩“集中利益、分散成本”的财政游戏的风险非常低。
在此类游戏中，支出利益被锁定于特殊群体，而其财政成本却由全体纳税人承担。中国当代公共支出管理面对的主要挑战，就在于阻止这类政治生态成为公共财政的常态。如果任其发展，公共财政制度的正义性质，势必遭受毁灭性打击。
法定授权和法定程序
阻止这一后果的最佳机制莫过于法定授权与法定程序。在民主和法治社会，政府既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民利益的立法机关的明确授权。惟有法定授权和法定程序，能够为“三公消费”的正义性质和妥善管理提供根本的制度保障。在“弱势人大、强势行政”的格局下，法定授权机制的形式意义重于实质意义。法定授权原则要求任何机构开支的任何公款，必须得到人大的法定授权。法定授权为“三公消费”提供支出的合法性，也为监管法定支出提供基本的法律依据。法定授权必须清晰明确，包括“三公消费”的具体用途、金额、时间、使用者以及其他相关信息。当前的授权机制过于粗略，没有细化到“三公消费”的具体类别和特定用途上。授权必须在预算准备阶段进行，未经法定程序不得调整变更。各级人大在“三公消费”支出的授权方面，须特别用心，尽职尽责地履行法定授权与监管职责。法定授权为所有公共支出提供了最重要的安全阀。
当前的这个安全阀十分虚弱，导致“三公消费”的管控在很大程度上依赖于行政部门的自我约束—一种很不靠谱的约束机制。改革法定授权机制涉及许多相关措施，包括人大体制的改革，特别是人大代表的代表性、职业化和专业化要求。这进一步涉及选举体制的改革和大量的专业化培训工作。负责审查支出的人大代表，不仅需要代表人民表达公共支出的意愿和意志，而且必须是通晓预算问题的专家。
一并需要推动的还有走上正轨的预算改革，包括《预算法》的修订。称得上一部好法的《预算法》，必定要能够为管控好“三公消费”奠定基础。在这里，法定程序至关紧要。政府预算的本质就是一套完整的法定程序，覆盖公共资金和公共活动的申报、审查、批准、执行、评估、报告和审计。与其他所有公共开支一样，“三公消费”必须严格遵循所有精心界定的法定程序。由于其特殊性（被用于促进私利的风险高于其他开支），“三公消费”甚至应该遵循更为严格的法定程序，比如在预算准备阶段（始于预算预测终于向立法机关呈递预算）和预算审查阶段举行公共听证和质询。走上正轨的预算改革，还要求预算具有全面性（全口径预算），没有任何公共资金及其资助的公共活动，能够隐藏在预算程序之外，形成“黑箱预算”。只有法定（预算）授权、预算全面性、法定预算程序这类基本原则和游戏规则被牢固地确立起来，“三公消费”才有望得到最有效的管控。
这些改革虽然需要假以时日，但其长远的成本效益极为显著。公共支出管理可以看作“猫捉老鼠”的游戏，也可以看作没有硝烟的战场。中国当代公共支出管理的最大薄弱环节，并不在于技术方法的缺失，而在于制度建构中“猫”的角色太弱，未能有效担负起监管“老鼠”的重任。“老鼠”可以理解为那些开支公款、寻求预算最大化、拥有信息优势并且想方设法逃避监管的支出机构。这些机构的数量如此庞大，能量如此强势，动机如此捉摸不定，没有强大的“猫爪”，很难设想公共支出能够得到妥善管理，也很难设想公共支出将会带来怎样的结果。
法定授权和法定程序的建构和改革，出发点就在于加强“猫”的力量，使其足以在大政府和富裕政府的背景下，也能扮演好自己的角色。没有“猫爪”的强势，便有“鼠爪”的胡作非为，这是纳税人的最大不幸。
在公共财政领域，最基本和最重要的“猫爪”就是各级人大，就其宪法角色和宪法赋予的功能而言，或者从国际经验看，没有其他任何“猫爪”可以取而代之。要想通过走上正轨的预算改革来管控“三公消费”，当务之急便是强化和改进法定授权与法定预算程序。接下来要做的事，就是确保法定授权得到切实履行所必需的监管机制，即以支出周期为基础的监管机制。
基于支出周期的监管机制
尽管财政监管一词被广泛使用，但很少有人真正讲清楚其目的和诀窍究竟是什么。其实，财政监管的根本目的就在于确保法定授权的贯彻落实。法定授权既是财政监管的依据，也是财政监管的目的。任何偏离法定授权的财政监管都容易误入歧途。这里隐含的逻辑如下：立法机关授权行政部门开支公款，意味着一并需要拥有监管这些授权的能力和机制。原则上，这样的机制必须是基于支出周期的监管机制。
支出周期指特定公共开支完成一个循环需要经历的阶段，一般由四个基本环节构成：拨款、承诺、核实和付款。以公车购置为例：拨款意味着需有公车购置的预算指标，也就是授权购置公车的拨款数（并非实际支出数）；承诺指支出机构根据拨款授权与供应商签署公车采购合同，或者发出采购订单；核实指支出机构对供应商交付的公车加以核实，以确保与合同和订单相一致；付款指在核实无误的基础上，向供应商划拨资金，一般通过国库单一账户进行款项划拨。只要准确清晰构建覆盖四个阶段的支出周期，并在每个阶段追踪相关信息，任何公共支出的来龙去脉便可得到有效监控。这就是“堂堂正道”地管控“三公消费”的另一项基本制度安排。
这项制度安排需要借助预算会计技术。当前的预算会计并非真正意义上的预算会计（以支出周期为基础全程式追踪相关信息的会计），无法对“三公消费”以及其他类别的开支实施全程式追踪。即使转变为某种形式的权责发生制会计，也不能达到全程式追踪的目的。
遗憾的是，目前无论学界还是官方，都对基于支出周期的预算会计（真正意义上的预算会计）缺乏清晰的概念框架和改革思路。没有此类全程式追踪的预算会计，便不可能有对“三公消费”和其他开支的蛛丝马迹清晰、实时和准确的记录。在这种情况下，获得相关细节信息以确保预算的执行控制变得极为困难。
标准化的信息披露机制
在商业世界中，公司的秘密通过以财务报告为载体的标准化的信息披露机制，使利益相关者得到解读。为什么政府不可以采取类似的办法？
从技术层面讲，政府的财务报告、预算报告和绩效报告的标准化建构，并不存在特别的困难，许多国家的政府早已在这个方面走得相当远。如果要堂堂正正地推进“三公消费”和其他开支的透明度，中国迟早也要走这一步。当前缺乏的主要不是别的，是足够的政治意志和实施机制，即只要不涉及清晰界定的国家安全、机密、隐私等，所有政府、所有部门、所有公共资金和公共活动都应无条件地实时披露，并且遵循国际通行的会计、分类、报告和审计标准。
在思考这类问题时，一个经常听到的说词便是“中国特色”。这是一个被严重滥用的术语，经常被作为保护既得利益和抗拒改革的借口。
“三公消费”预算数字虽然公开了，但由于没有采用国际标准的分类系统、会计方法、报告和审计机制，即使专家也难以洞悉其中的秘密，更不用说普通公众了。究其技术原因，就在于现行分类、会计、报告与审计机制，与国际标准的差距非常大。
正如本文一再强调的，这里的问题不在于技术层面，而在于对抗既得利益所必需的政治意志。没有足够的政治意愿，行政机构便有足够的动机隐藏支出秘密，因为没有比保密更能掩盖不当作为和保护既得利益了。■
作者为中央财经大学财经研究院院长、教授
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