法官归位

　　这是近年来中国力度最大的一次司法改革。11月12日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确指出，确保依法独立公正行使审判权检察权。主审法官、合议庭办案责任制，司法人员分类管理制度，省以下地方法院、检察院人财物统一管理等多项重大改革措施皆在其列。

　　最高法院院长周强认为，司法改革面临着“前所未有的历史机遇”。

　　事实上，司法改革与实现经济体制改革的核心目标紧密相连。中共中央总书记习近平在关于《决定》的说明中指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用。就此，最高法院法学研究所副所长范明志分析认为，深层次的经济变革必然促动司法制度的相应变革。

　　基于对专业、高效、公正司法的强烈需求，司法行政化、司法地方化问题成为这次改革针对的重点。

人财物统一管理

　　最高法院司法改革办公室主任贺小荣认为，《决定》确立的“省以下地方法院人财物统一管理”制度，是自中共十五大报告拉开司法改革大幕以来，解决司法地方化问题第一次迈出实质性一步。

　　他在《人民法院报》撰文分析说，市场经济是通过市场配置资源的一种经济运行方式，其突出的特点是平等和自由。“如果法院的人财物受制于地方，当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时，法院依法独立公正行使审判权就难以实现。”

　　因此，解决司法实践中的地方保护主义、部门保护主义，反对争抢管辖权、拒绝执行、特别保护、破产逃债等严重影响市场经济正常运行的司法不公，是经济社会发展到一定程度的必然要求。

　　按照贺小荣的解析，本次司法改革对前述问题开出了三个药方。

　　一是将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，经费保障纳入省级和国家财政预算。

　　二是借鉴海事法院和一些专门法院的经验做法，逐步探索建立与行政区划相分离的司法管辖区，专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件，以减少地方干预。

　　三是加大高级法院和最高法院对下级法院和全国法院的监督力度，探索设立巡回法庭，充分运用再审之诉，来统一法律的适用标准。

　　这些举措，有助于增强法院系统相对地方党政机关的独立性，不仅在个案裁判方面将取得更多的主导权，也有利于法院在实践中确立自己有别于其它行政机关的特殊身份。

　　省级以下地方法院人财物统一管理后，有利于法院剥离上述负担。对于财政吃紧的偏远地方，法院的经费也将更有保障。不过，目前得到地方政府支持较多的法院，则担心未来财政保障会否减少。

　　广州市中级法院一位法官告诉财新记者，该市一些基层法院由于案件多于中级法院，办案压力大，为调动法官积极性，区政府往往给予特别拨款和支持，使其收入能够在当地保持竞争力，有些区基层法院法官的收入甚至能达中院法官的一倍。但相应的，这些法院也要对政府“投之以桃，报之以李”，其独立性难免受到损害。

　　统一管理后的一个难题，就是如何平衡各地法官的待遇。据这位法官介绍，现在广东，广州、深圳等发达城市和粤西地区的法官待遇和工作强度差别很大。广州法官每年大概要审理200多个案件，加上地方补贴，月收入能到8000元以上。粤西贫苦地区的法官一年只办几十个案件，月收入3000元左右。如果全省统一标准，也很难算得上公平。

　　一位接近最高法院的学者告诉财新记者，一个可能的解决方案在于全省统筹法官编制，根据各地案件数量和复杂程度增减指标，从而达到均衡各地法官工作强度的效果。

　　但实际上，更合理的措施是让法院的设置和行政区划分离，完全根据案件情况来设置法院，这样，还能进一步解决司法地方化问题。这种设想在学界早有呼声。据悉，十八届三中全会改革方案出台前，政法系统内部也曾对此有过讨论，终因牵涉问题太多而作罢。

　　这次的改革举措中，选择了目前比较有操作性的方案，即“逐步探索建立与行政区划相分离的司法管辖区”，主要针对行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件。

并非“垂直管理”

　　针对人财物统一管理的改革方案，还有一种担心是，高级法院的权力可能因此过大，在实质上相对下级法院构成“领导关系”，而非现行法律确立的审级监督关系。

　　对于这次的改革，外界很多说法直接解读为地方司法机构“垂直管理”。这种误解，实际上也是缘于中国司法的现实。由于上下级法院之间的案件请示汇报、法官考核机制等影响，加上不少地方的法院院长从上级法院“空降”，上下级法院之间的关系早已有严重的行政化倾向。

　　最高法院司改办法官何帆即专门撰文澄清，这次改革方案中的人财物统一管理，并非法院内部的“垂直管理”，法院应当在确保审级独立的前提下，探索建立科学的法官选任和法官员额制度，规范上下级法院关系，坚决避免出现上级法院尤其是高级法院干预下级法院依法独立审判的情况。

　　中国政法大学副校长马怀德接受财新记者采访时也强调，行政方面人财物统一管理之后，要想维持一种独立审判的审级监督关系，就必须对法院内部的行政活动和审判活动进行有效区分。例如，负责遴选、晋升法官的机构和人员，不得介入审判活动。此外，还应对法院内部的考核标准继续完善，例如二审改判之后，一审不能算作错案，也不能以此作为考核法官的指标。这样，各个审级之间才能实现独立审判。

　　多位法官告诉财新记者，应对结案率、改判率等考核指标，耗费了法官的大量精力。统一管理之后，尤其不能将改判率纳入考核指标，否则，很难杜绝案件请示。他们均认为，财、物由省政府的司法行政部门而非高级法院统管更为合适。至于基层和中级法院的法官和院长的提名权，可考虑由各级法院法官代表联合组成的委员会行使，而非高级法院的政治部垄断。

　　一位接近最高法院的学者向财新记者透露，就统一管理问题，上述细节都还没有定论。由于涉及的条块较多，还没到讨论法院系统内部权力分配的程度。《决定》中使用了“推进”而非“落实”的表述，实践中很可能出现“顶层设计”加“摸着石头过河”的混合情况，各省份的推进方式或许也会有所不同。

　　这位学者认为，这次改革的首要目标还是针对司法地方化问题。如果上级法院“空降”领导过多，理论上确实存在强化系统内部行政化的可能，但全省法官都由高级法院统一提名，实践中也不现实。

　　接受财新记者采访的多位法官也确认，就其从业经验来看，相对于党政部门，系统内部由于共享了一套法律规则，上下级的干预也相对更少。

审理者裁判负责

　　除地方党政机关过问案件外，法院内部的行政化领导关系，也一直是制约独立审判的一项重要因素。

　　本次司法改革中对审判权力运行机制的重建，即针对这一系统内顽疾，让院长、庭长等领导把裁判权还给审案法官。在上海交通大学法学院院长季卫东看来，这在一定程度上承认了法官独立原则，是自1949年以来从未有过的重大变化。

　　根据法理，有权作出裁判的法官必须当面倾听当事人、证人的当庭陈述和法庭辩论，从而形成对案件事实真实性的内心确认，并据此作出裁判。

　　但在中国的法院，判决书往往需经庭长甚至主管副院长签字同意后才能正式制作，在判决书上签字的审判长和审判员实际上并不拥有案件的最终决定权。个别情况下，案件还要报审判委员会甚至请示上级法院。

　　在这种层层审批的框架内，参与定案的法院内部行政领导由于不参与案件庭审，只能根据书面材料作出判断，很容易错误认定案件事实。在出现裁判错误的情况下，由于参与的人员过多，难以界定裁判主体，也就很难找到责任承担者。

　　层层审批过程中，每个参与定案的法官和领导都可能被案件利害关系人“打招呼”，受外界影响的几率也因此增加。

　　对此，《决定》中的改革方案强调了“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判原则，明确要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

　　此前的9月，最高法院下发的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》就明确，院长、庭长应集中在对相关程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导、对审判质效进行全面监督管理以及排除不良因素对审判活动的干扰等方面。

　　审判委员会也要压缩案件讨论范围，对于重大疑难复杂案件，应加大审委会委员担任审判长直接审理案件的比例，而不是庭审之后再提交审委会讨论。

　　同时，逐步取消下级法院向上请示案件的制度，确保当事人能以上诉的方式，在两个独立的法庭分别获得审判。上述措施，有利于审判工作回归其本质，让法官成为真正的法官，而非一个普通的公务员，但要具体落实，却并不容易。除将削弱法院领导的权力，触动既得利益外，也对法官的职业保障，以及专业、道德和经验提出更高要求。

　　某地中级法院一位有十几年审判经验的法官即对财新记者说，改革后，如果没有对应的职业保障，比如任期保障、职务行为豁免等制度，以及提高福利待遇，很多法官情愿不要那么大的权力，因为权力也意味着风险。

　　以此前进行了审判长负责制改革试点的某中级法院为例，2008年试点以前，该院办案法官的审判资历平均只有8年，其中25名法官任命不满5年，不亲自审案、签字把关的庭长则多是业务骨干。

　　这些资深法官之所以离开审判一线，主要因为时下的“官本位”体制。在外，院长、庭长更受人敬重，办事方便；在内，案件讨论过程中也不全看资历、能力，领导的话语权更高；福利待遇方面，更是和行政级别直接挂钩。法官的特殊身份缺乏制度保障来确认，也就慢慢流入普通公务员的工作、管理模式。

　　针对这些问题，本次司法改革将同时推进“建立符合职业特点的司法人员管理制度”，完善司法人员分类管理制度，健全法官等的职业保障制度。

如何监督法官

　　当审判权力运行机制改革和司法人员分类管理赋予了法官更多权力和荣誉，一个随之而来的问题就是，如何确保他们公正行使权力？

　　多位资深法官告诉财新记者，上述改革提高了法官的任职标准，首先需要建立法官退出机制。

　　季卫东也认为，以当前中国法官队伍的规模，很难大幅提高其待遇。司法若要朝着专业化的方向改革，让法官获得有别于普通公务员的地位和待遇，法院就必须精简，尤其减少大量不办案的法官。

　　一位曾在某中院从事审判管理，后离职从事律师的人士对财新记者说，当前中国近20万法官中，从事实际审判工作可能一半都不到。法院的内部机构设置中，不少都可以裁撤。

　　季卫东告诉财新记者，《决定》关于“普遍建立法律顾问制度”的要求，可以和法官精简进行有效结合。从法院退出的法官，可以担任各政府机关的法律顾问。

　　另一个方向是多元纠纷解决机制。此前在改革试点过程中，广东佛山中院在公安、劳动、司法行政和基层调解组织建立了多个巡回法庭、诉前调解联络工作室和法官工作室，让审判长们得以从琐碎的程序性工作中脱身而出，集中精力在重大、疑难、复杂的案件中。

　　在不少专家看来，这种调诉分离的思路，能够真正体现法官的地位和价值，在中西部欠发达地区，更有作用空间。

　　强化内部队伍建设只是第一步。在季卫东看来，要想从根本上对法官独立进行有效监督，必须依靠司法公开和司法参与。

　　本次司法改革强调，要推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料；增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。

　　季卫东说，这就是让人们，特别是专家、律师和当事人能够从各个角度，不断地检验判决是否公正。相比起过去叠床架屋的监督机制，依靠领导、纪检、检察院和上级法院监督，司法公开更可靠，也更有效。

　　此外，还可以鼓励群众以人民陪审员、人民监督员的方式有序参与司法，来监督法官自由裁量权的行使，促进法律职业愈加精细、专业的概念逻辑和老百姓的一般认知间的互相理解。■