预算法修订：把“三公消费”装进笼子

法定授权：从总额授权到逐笔授权

　　自古以来，统治者一直拥有两项巨大无比的权力：汲取资源（财政征课）和使用资源（开支）。现代社会中，随着政府规模的扩大和履行更广泛的职能，这两项权力的实质重要性大大增强了。但是，一个古老的问题仍然在困扰我们：这些权力的合法来源是什么？

　　中国《宪法》给出的答案很清楚：人民是国家权力的终极来源，这些权力通过全国人民代表大会行使，行政部门由人大产生并对人大负责，行政部门制定的预算必须通过人大审查和批准。由此可知，宪法确立一个通过预算制度实施法定授权的安排：行政部门既不能从公民和自然人那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民的立法机关的明确授权。这一至高无上、作为代议制民主体制显著标志的治理原则，已经被写入所有民主与法治国家的《宪法》和相关法律中，成为现代预算制度的基石。中国也不例外。然而，《预算法》二审稿却未能将法定授权原则、程序和实施机制嵌入其中，令人遗憾。

　　对于“三公消费”的管控而言，这意味着什么呢？这意味着各级人大在新《预算法》（假如二审稿被通过）的框架下，将不再拥有如下机会：从传统上的总额授权制度过度到逐笔授权制度。这将给“三公消费”留下更加巨大、更加难以监控的行政裁量权。

　　在世人心目中，全国各级人大的监督作用行使的并不理想，直接原因即在于人大对公共支出的法定授权——授予行政部门开支公款的合法权力只是总额意义上的“一篮子授权”；至于预算支出的篮子由哪些开支构成，则没有清晰界定，从而留给了行政部门“自由组装”的巨大权力。财政部门的“预算批复”、预算执行过程中的资金调度、国库账户的设置、现金余额的管理、预算分类和预算科目的增减变动，甚至每类开支的控制标准等等，几乎全部由行政部门自由裁量。

　　完全可以说，中国各级行政部门在公款管理方面享有的裁量权范围之广、自由度之高、监督之难，实为世界所罕见。在这样的制度安排中，“三公消费”又如何能得到有效控制呢？

　　假如二审稿能够采纳法定授权原则以及相关的程序和机制，我们尚有机会去开展制度创新以加强对财政资金全过程的追踪与监督。行政部门（主要是财政部门）也可以实施相关的财政监督，但无论如何，这些行政层面的监督不能代替立法机关的法定授权。行政监督只有在法定授权的框架内实施，才可能是安全的和有效的。

　　逾越法定授权、或者法定授权不明确时的“财政监督”，很容易被滥用为谋取狭隘利益的工具。在实践中，这个问题已经发展到相当严重的程度，各级财政部门在商业银行大量开设未经人大批准和授权的账户——“财政专户”，自行处置公款流动和存放，实际上已经严重逾越了法定授权原则。

　　在公共财政管理中，立法机关通常发挥三方面的作用：代表、授权（以及立法）和监督。前者系指立法机关代表公民意志，通过民主程序表达公众的意志和意愿；授权指立法机关代表公民授予行政部门获取和开支公款的合法权威；监督指立法机关必须同时拥有追踪监督每笔授权的能力。

　　就中国现状而言，人大批准预算，表达的是典型的总额授权制度。总的预算篮子中，每笔开支（在美国体制以“规划”作为授权单元）没有明确的授权。“组 装”预算篮子的巨大裁量权几乎完全留给了行政部门（主要是财政部门），而人大严重欠缺追踪监控总额授权——更不用说逐笔开支的能力，包括每笔“三公消费”的监控能力。结果就是：没有人能够说清楚，“三公消费”中，符合人大授权的是哪些？逾越人大授权的是哪些？如果这些问题不能厘清，信息公开的作用就要大打折扣了。

　　由此不难预见，法定授权制度的缺失，将对“三公消费”，准确地讲应是所有公款的管理造成怎样的后果。