预算法修订：把“三公消费”装进笼子

链接机制与防火墙

　　法定授权的惟一主体当然是立法机关。然而，这些授权能否最终得到贯彻，而不被无处不在的行政裁量权架空，在很大程度上取决于与法定授权相连接的那些机制是否被嵌入到《预算法》中。这样的机制至少有两个：以国库单一账户（TSA）为基础的“两个直达”、立法机关对国库账户上资金动用的监控。

　　二审稿中虽然以大量的条款（第五十一、五十二条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第八十三条）构造出一个事实上的代理制框架（认为“央行受财政部门领导、对财政部门负责”），并且取消了央行经理国库之规定，但对与法定授权（第一道公款“防火墙”）相链接的上述两道“防火墙”却全然没有顾及。主要标志是：赋予财政部门在银行账户（财政专户）设置以公款调度方面的过度裁量权，并且不要求国库账户的资金动用须向立法机关和政府定期报告。在民主与法治社会中，没有哪个行政部门可以在不经立法机关授权、不向立法机关报告、不受立法机关监控的情况下，由行政部门自行处置公款和银行账户。

　　为使法定授权具有技术上的操作机制，通过国库单一账户的“两个直达”实在是必须坚守的“防火墙”。这“两个直达”是：所有公款从缴款人（包括纳税人）直达国库单一账户；所有公款从国库单一账户直达供应商；除了设于央行的国库单一账户外，其他国库账户必须是零余额账户；国库账户上的资金动用必须向国家立法机关定期报告。

　　遗憾的是，二审稿对“防火墙”机制中的“国库单一账户”“零余额”“报告（国库账户资金动用与存放）”未置一词；相反，却以“国库单一账户体系”来为滥设财政专户处置公款的行为提供合法性。只有在严格限定“其他账户均为零余额”（经法律、立法机关授权者例外）的前提下，“国库单一账户体系”的用语才是正确的、严谨的。

　　这些“防火墙”机制的缺失，对于“三公消费”意味着什么呢？答案很简单：意味着形式（总额意义）上的法定授权制度，将无法有效管控“三公消费”；由于丧失了宝贵的事前控制机制，预算执行过程中与“三公消费”相对应的公款的流动过程，所记录的预算科目和支出类别，以及相应的银行账户（财政专户）的设置与管理，几乎完全处于立法机关、审计部门和央行国库的实时监控能力之外。

　　公开性和透明度为外部公民监督“三公消费”提供了重要的途径和方法。但无论怎样重要，有效的制度安排都是无法代替的。这样的制度安排要求：（1）清晰地界定“三公消费”中“公”与“私”的边界，（2）对于“公”部分，建立统一、公开的支出标准；（3）通过立法机关的法定授权承载这些边界（支出目的）和标准；（4）立法机关的法定授权必须是（或最好是）逐笔授权，（5）法定授权原则需要被转换为一套操作性程序，包括预算过程中各个阶段的预算听证、预算辩论、预算质询；（6）为使法定授权具有技术上的可操作性，以TSA实现“两个直达”、国库账户资金动用必须向立法机关定期报告必不可少。 ■

　　作者为中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师。本文系教育部项目“公民友好型预算报告研究”阶段性成果