习奥会后谁主美国对中政策

　　【名家/新秀】（财新专栏作家 余文琦）美国总统奥巴马和中国领导人习近平在美国加州Sunnyland的会谈为白宫国家安全顾问唐尼伦 (Tom Donilon) 四年的任期划下一个几近完美的句点。

　　熟悉华府外交圈的人对唐尼伦的名字并不陌生。自2009年加入奥巴马的外交团队以来，唐尼伦就以白宫副国家安全顾问的身份掌控白宫内部外交的决策。据报道，奥巴马的第一任国家安全顾问琼斯将军（Jim Jones）并没有涉入管理细节，而由唐尼伦主导国家安全团队的决策程序。所以当琼斯将军在2010年下任后，唐尼伦因对政策过程的熟悉度而升官。当时，许多人对这个任命抱持怀疑的态度，因为唐尼伦的经历不同于一般传统的华府外交决策者。他并非国际关系学者，也没有外交政策智库的经验。虽然在克林顿政府期间，唐尼伦曾任国务院要职，但他的工作并非一般外交圈认为的政策要职。在离开克林顿政府后，唐尼伦任职商界。这样的背景对外交政策圈来说，并不是最适合的国家安全顾问人选。曾与唐尼伦共事的人更说，一些资深的外交决策者选择离开政府即因为国家安全顾问一职给了唐尼伦。

　　到底唐尼伦对奥巴马的对中政策有多大的影响力？各界说法不一。有专家分析，奥巴马政府的前两年，白宫有负责东亚事务的资深主任贝德（Jeff Bader），而国务院有娴熟中国的副国务卿史坦博格（Jim Steinberg），两人都有长期对中的外交经验且想法较相近，所以对中政策主要由此两人主导。在贝德和史坦博格离职后，唐尼伦在白宫内更加涉入对中国和亚洲的事务，而国务院方面则由负责东亚事务的助国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）主导。许多人认为，唐尼伦与坎贝尔在对亚洲的事务上互争领导权。坎贝尔的确涉入较久，在华府是个备受各界尊敬的“亚洲专家”(Asia Hand) 。但唐尼伦直接对总统报备，所以影响力特别大。

　　到底在对中国和亚洲的政策上是白宫还是国务院有主导权？这始终是华府观察者喜欢探讨的议题。尤其针对到底谁是奥巴马政府“对亚洲转向”政策的（pivot）幕后肇始者说法不同。有人认为因为坎贝尔长久坚持美国对亚洲重新布局，再加上希拉里多次造访亚洲，对亚洲特别关注，所以国务院是幕后使者。据说“对亚洲转向”是坎贝尔发明的用语。但白宫对“转向”一词不满，因此改为“重衡亚洲”政策（rebalancing to Asia）; 再加上白宫向来对朝鲜及中国问题不愿放手，且在理论上是决策中心，所以总统的“重衡亚洲”政策当然以白宫为主。许多人归因于当初民主党初选时两派人马的竞争持续到执政后。白宫多为初选时支持奥巴马的，而国务院多为支持希拉里的。两方在政策上虽然没有太大的歧异，但私人间的竞争使国务院和白宫间并没有完全的从属关系，在决策上也时有争议。但一般而言，白宫对于中国的政策特别关注，尤其因为美国联邦政府各个部门都有与中国相关的事务，白宫必须扮演政策协调的角色。

　　此争议在坎贝尔随希拉里离开国务院后日渐明朗。首先，唐尼伦在今年三月于亚洲协会计对“重衡亚洲”政策发表演说。这是唐尼伦首次以国家安全顾问身份高调发表演说，他特别提出对于中国军方可能涉及侵袭美国网络安全上的严重问题。在习奥高峰会上，唐尼伦是美方公认的幕后推手，侵袭美国网络安全亦为最重要的讨论议题之一。日前在亚洲协会的华府年度募款餐上，中国新驻美大使崔天凯在演说中特别致谢唐尼伦在对习奥高峰会上做的努力，并表示领导人峰会将成为维持中美两国关系的新模式。

　　唐尼伦在六月初宣布他将于七月离职，奥巴马随即宣布新的国家安全顾问将由现任美国驻联合国大使莱斯 (Susan Rice) 出任。新的国务院东亚事务助国务卿则将由现任白宫资深东亚事务主任罗素（Danny Russell）接替。在新的国家安全团队领导下，许多东亚事务观察者忧心东亚将受冷落，因为国务卿凯瑞对中东事务特别关注，相较之下对其它的地区较少关心。莱斯在东亚的经验相对也少，似乎团队中没有特别重量级的东亚专家，到底谁将为新的东亚及对中政策主导者，外界还看不清。

　　可以确认的是，美中关系是世界公认21世纪最重要的大国关系。不论谁是美方政策的主导人都必须特别小心处理双方的歧异，积极寻求沟通管道以共同解决世界问题。█