环保界争议官协垄断环境公益诉讼

　　【财新网】（记者 任重远）6月26日，全国人大法律委向十二届全国人大常委会第三次会议正式提交《环保法修正案（草案）》第二稿（下称草案第二稿）。该稿第四十八条规定，有官方背景的中华环保联合会可向法院提起环境公益诉讼。此条被不少环保界人士指为官协垄断环境公益诉讼。

　　草案第二稿第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可向法院提起诉讼。”

　　据中华环保联合会（下称联合会）官方网站，联合会是中国国务院批准、民政部注册的一家全国性环境社团组织，由国家环保部主管，现任环保部部长周生贤为该协会副主席。联合会常务理事、理事中拥有大批中国社会各界的中高级政要，其中正部级以上领导40 人，副部级以上领导155 人。

　　一位参与环保法修订的权威专家告诉财新记者，“此条规定有点奇怪”。此前，包括中华环保联合会在内的各家环保组织的意见比较统一，即“应在法律中确认环保组织的主体资格”，而非把民间组织排除在外。立法过程中，几乎没有听说有谁主张，应由联合会系统来垄断环境公益诉讼。

　　联合会环境法律中心稽查诉讼部部长马勇告诉财新记者，联合会的理念一直是“大联合”，支持全社会力量共同参与、推进环境保护。过去提起诉讼时，也有很多和当地民间环保组织合作的案例，从未谋求过“垄断”。

　　知名环保公益律师夏军认为，仅给具有官方背景的联合会公益诉讼主体资格，应该是官方基于稳定的考虑。

　　作为公益组织的代理律师，夏军曾参与不少环境公益诉讼，其中即包括有“草根NGO环境公益诉讼第一案”之称的云南曲靖铬污染案。在此过程中，夏军发现，在环境公益诉讼中，环保行政机关与公益组织有时存在冲突。公益诉讼的一些诉求，有时也让环保部门觉得被动。而中华环保联合会及分支机构受各级环保部门主管，如只由该联合会提起诉讼，便不易出现类似问题。

　　夏军认为，联合会的官方背景固然能够带来一些便利，如方便调动一些资源，但带来更多的可能是束缚。受政绩观影响，联合会打官司往往“只能赢不能输”。这就使得它们在选择案件时偏向保守，很少啃那些败诉率很高的硬骨头，也很少在诉讼请求中涉及赔偿问题。如果案件涉及本级环保部门的监管责任，就更难提起。

　　在夏军看来，环保行政机关、检察机关提起公益诉讼也会面临类似困扰，为了政绩，偏向于选择一些短、平、快，基本能赢的案件。但相比于行政手段，诉讼过程是用更严格的程序来更长远地解决问题，其本来就可能延续很长时间。夏军主张，公益诉讼必须和行政执法相分离，不应由环保部来主导。

　　夏军同时认为，之前联合会提起的一些诉讼，为环保公益诉讼在全社会的宣传、普及作出了很大贡献。但随着环境争议越来越接近企业、政府的核心利益，联合会受到的束缚可能就越多，民间公益组织的推动作用因此会更加明显。“联合会垄断诉讼主体资格，将不利于环境公益诉讼的开展。”

　　参与修法的湖北经济学院院长吕忠梅则认为，草案二审稿虽有进步，但却存在诸多不完满之处，主张对《环保法》大修大改，当前社会关注的联合会垄断环境公益诉讼问题，仅是小的不妥之处，舆论关注不应过分聚焦。

　　此番是《环保法修正案（草案）》第二次提交全国人大常委会审议，按照惯例，三次审议即可表决通过。2012年10月下旬初次审议之后，以“有限修改”为原则的第一稿遭到环保界主流声音的几乎一致反对。