改革优先序的现实选择

　  【名家/新秀】（财新专栏作家 俞建拖）中国当前需要一场总体式改革，但承认总体式改革的必要性，并不意味着不同领域的改革可以齐头并进，四处点火。漠视改革的技术性，仅凭道德上的正当性和一腔血勇，等在我们面前的很可能是混乱和灾难。

　　所谓的技术性要求，不仅包括对改革约束条件、资源禀赋的准确估计、各方利益关系的拿捏、对改革时机的选择、对改革力度和节奏的把握，其中不可忽视的还有对改革优先次序的选择。

　　三种与改革优先次序有关的模型概括

　　当前有关改革的建议和讨论中，基本都会涉及改革的优先次序或者路线图，其背后是对改革现实与改革可行策略的或明或暗的假设。在改革仍有可为的大前提下，这些关于改革次序的假设可以概括出三种基本模型：

　　金字塔型。这是基于改革主体以及利益相关者权力结构而作出的假设，少数握有最大权力者居于金字塔的顶端，控制着一定数量拥有较大权力者，后者又控制着一定数量的较低权力者，依次层层类推，形成权力金字塔结构。在这一结构下，改革次序可以有自上而下、自下而上，或者上下联动的次序选择。

　　链条型。这是基于改革事项难易关系以及因果关系作出的假设，根据各改革事项难易程度的不同以及前后的因果关系，相关的改革事项可以按照某种次序排列，前一个环节改革的成功是下一个环节改革突破的前提。这种模型也包括一些变体，譬如，有些链条中的核心改革环节还有一个或若干个小的前提，形成节支型；或者由易而难层层包裹，形成洋葱型，要抵达改革的核心领域，需要先剥去外面相对可及的外皮。

　　中心开花型。这种模型假设改革存在一个中心事项或环节，其他事项都或多或少与之相关，围绕在中心的边缘，有如花瓣。这一中心事项的解决，经常是其他改革得以突破的前提。这种模型也可以允许变体形式，如可能存在两个甚至更多的中心，这些中心构成改革优先领域，只要打开这些中心环节，其他领域的改革难度就会大大降低。

　　三种模型的现实政策涵义

　　以上三种模型的概括当然只是一种理论上的抽象。真正的改革现实可能是三种（甚至更多）的融合。现实中的改革次序的选择，既有基于权力结构的考虑，也有基于难易程度、因果关系、交叠程度的考量。但是这种抽象的理论探讨仍有意义，因为它们提供了简化的参照系，有助于我们明晰改革的选择。

　　金字塔模型提供了关于改革动力塑造的直观涵义。当前中国最迫切想要改革的是哪些人呢？一是背负历史责任的顶层，二是利益被剥夺、期待通过改革再分配利益关系的中下层。最不愿改革的是拥有既得利益的中上层。在这种情况下，如果改革只是由上而下推进，即使顶层有强烈改革意愿，也会受到中上层既得利益群体的抵制，或者阳奉阴违扭曲改革，顶层的改革努力会一层层地被消解，很难对利益格局形成有效地调整。如果纯粹地由底层自发改革，由于底层能力的普遍不足，以及上一阶层的压制，也难以有所作为；或者即使能有所作为也很难做到秩序的把控，从而达到社会合意的结果。比较可行的选择是，最上层对底层赋权，底层则回报上层的信任并遵循规则指引，上下联动，消解抵制改革的力量。顶层的这种赋权就如同物理学中的“第一推动力”，一经实现，被赋权的底层可以主动、自动地自下而上层层拱破抵制改革的壁垒。

　　链式模型对技术的要求最高，实施起来也最难。之所以这一现实假设下的技术要求高，是因为要明辨每一改革事项的难易程度和因果关系十分复杂，有些改革事项还互为因果，形成复杂交错的环节。我们过去的改革大体上有这样一个先易后难的进程，但今天剩余的改革事项都是硬骨头，相互盘根错节，在这种情况下，要找到一个单一的切入点并形成改革的“链式反应”，实际上是相当困难的。

　　中心开花模型可以在现实中找到很多对应。在今天的诸多改革事项中，财政体制改革是一个天然的中心。财政是政府执政理念的直接体现，是政府行政能力的基础。当前的户籍制度、土地制度、收入分配体制、公共服务体制等改革无不与财政体制改革密切相关。不仅如此，财政体制改革也与政府行政管理体制乃至政府治理的改革密切相关。在某种程度上，财政体制“锁”着当前改革的大部分关键的环节。

　　改革优先序的选择

　　既然前面说了，真正的改革现实可能是三种模型的某种融合，在这种情况下，我们又该如何选择改革的优先序呢？我认为有两类改革是要给予优先地位：

　　第一，由顶层向底层赋权的改革。赋权的范围既包括经济权利，也包括社会和政治权利。这些赋权需要相互补充。经济赋权过去已经取得了积极的进步，应该更彻底一些；社会赋权和政治赋权则应该遵循采取渐进可控原则。经济赋权的核心是归还并确认微观市场主体的基本经济权利，严格保护这些权利的边界，是市场经济保持活力的基础。这些权利包括以产权为基础的交易权、定价权、收益权等诸项权利，以及消除在市场中的身份歧视，这些权利必须在法律上得到确认。与此对应，法律也需要对政府的行为界限作出明确界定。但是，仅仅法律上的确认还不够，还需要一个相对独立的司法体系来保障这些法律得到有效、公正的实施。当司法体系独立性和执法有效性存在不足时，则必须有额外的申诉和监督渠道作为补救。互联网和新媒体的发展，实际上给这种申诉和监督提供了有利的条件。

　　第二，以财政体制为核心的改革。按照对财政支出的需求差异，改革可以大体上分为两类，一是不（太）需要花钱的改革，二是需要花（大）钱才能实现的改革。譬如，前述的经济赋权改革基本上不太需要花钱，本质上属于权力的再分配。而户籍制度、公共服务、社会保障等社会领域的改革基本上都是要花大钱才能实现，本质上属于公共财政资金的再分配，需要考虑预算约束条件。随着中国经济进入中速增长阶段，财政预算约束的硬化是一个必然趋势，这对中央和地方政府都构成严峻的考验，必须要在财政收支调节上做文章。在财政收入环节，从激发经济活力角度看，实际上降低总体税负已是必然趋势，只能在资源税、环境税、房产税、国有企业分红收益等三个方面作些结构性的调整。在财政支出环节，对实体经济冲击最小、社会呼声最强烈的改革莫过于“三公”支出，其次是削减数据巨大的具有重复性的经济建设支出。通过调整财政收支结构，为进一步的中央-地方财政关系改革创造空间。

　　财政体制的改革需要与赋权改革相结合。仅仅靠政府体系内的纪律约束仍然不够的，这里同样需要赋予社会公众充分的监督权和知情权。更进一步，需要让人大真正履行起对政府预算的监督管理职能来，促使预算管理变得规范、明晰、透明、可问责。

　　作为改革前提条件的稳定

　　以上关于改革优先序的讨论，都是建立在“改革有一个合意的环境”这一假定基础上的。合意的环境有很多要素，譬如存在普遍改革共识、有利的力量对比、适度的压力，等等。但一个非常核心的一条就是“稳定”。但是“稳定”在今天已经是一个被用坏了的词，如果换一种说法，那就是消除经济和社会的极端波动。因为这些极端的波动，本身是非理性的产物，并且会进一步助长非理性行为，一旦超出了界限，就会超出社会的自动修复能力，很可能陷入恶性循环而不可自拔。要确定这样的界限不容易，但是我们可以轻易地列出一些禁区，譬如恶性通货膨胀、集中爆发的企业破产和失业潮、金融体系的崩溃、区域性乃至全局性的社会动荡、意识形态的极端化刺激和对立，等等。

　　但是，稳定并不意味着要消除波动，因为正常范围内的波动本身也是经济和社会自我调节的必要过程。稳定也不是经济社会发展的最终目的，而只是促进经济社会良性发展的诸多手段和前提之一。极端的波动既有经济和社会发展长期失衡所积聚的势能，也有极端经济、社会和政治事件的诱因，前者需要根本性的制度和结构性改革予以消解（治本），后者则首先需要约束政府（及官员）的极端行为和言论（治标）。█