安倍顾问：安倍改革与日本城镇化经验

　　财新记者 陈立雄 王力为

　　6月14日，安倍第三支箭完整出台。其后，作为安倍首相顾问（主管城镇化）的和泉洋人一行走访了中国北方各地，考察并交流经验。在天津，和泉看到最先进的超高层大厦的建设，同时发现过去的意大利风情街被很完好地保留并利用。中国人的努力给他留下了深刻印象。 

　　无论中国还是日本，当前都把改革的目光投向了城市。中国城镇化率已超过50%，但包括户口制度、就业、住房以及环境在内的棘手问题尚待解决。而在“二战后”经历了城镇化的日本，现在正面临以老龄化为主的新挑战，城市发展也仍处于不断完善的过程之中。日本政府刚出台的增长战略中提出，在即将建立的国家战略特区里先行推动管制改革，从而提高大城市的国际竞争力。

　　对亟待深化改革的中国来说，城镇化既是契机、也是瓶颈。在这方面，中国与日本曾经的处境极其相似，对待某些问题的做法也如出一辙。日本在其城镇化和发展过程中也曾走过许多弯路。日本经验对中国的城镇化和改革不无裨益。

　　在离开中国之前，和泉在北京作了一场题为“日本城镇化的经历及教训”的研讨会，并在之后接受了财新记者的专访，就安倍结构改革的前景和城镇化问题阐述了自己的看法。 

　　财新记者：与以往地方政府主导的特区不同，日本政府这次主导的国家战略特区在机制方面有什么特点？除了在大城市放宽容积率之外，还会推出哪些措施？如何提高日本的经济增长？

　　和泉洋人：首先，像你提到的那样，国家战略特区不是把任务交给地方公共团体，而是国家直接取得主导权，这是一个很大的特点。为此，我们将要通过法律的修改，推动民间、公共团体以及中央政府参与，并决定要采取什么样的机制。

　　在国家战略特区小组，有学识的民间人士正在做预备工作，先行展开关于管制制度改革的讨论。当然，最重要的管制改革，在哪里都有最强有力的反对，总理主导之下，要坚定地改革。通过这些措施，我们希望国家战略特区的各企业变得更积极。他们已经开始工作，预计8月制定在哪些地方开展哪些项目。

　　提前研究的是，为了提高包括东京区域在内的大城市区域的国际竞争力，放宽容积率限制来促进城市再生。我们将打造使外国人更容易流入到东京和日本的环境。虽然这是跨境管理的问题，但也要考虑放宽。另外，日本人常常单身赴任海外，但在外国人赴日时，一定带来家人。为了改善他们的生活环境，政府会放宽对招收外籍人士的学校的管制。同时，在日本，一旦公共团体建立学校，公共团体就会经营学校。这一次，政府也会允许民间企业经营。这不仅是为了城市再生，而且是为了加强东京国际化，先行讨论对基础设施放松管制。其中一些部分已经被列在上周通过的增长战略上。

　　本次增长战略确定了一些重点领域，其中包括健康医疗产业和旅游观光产业。在这些方面，增长战略汲取了全球的智慧。此外，东京是亚洲屈指可数的国际金融中心，要强化这种功能，并努力维持东京作为国际中心的地位。通过这种方式，将全球范围内的活力带到日本，这样日本本身才能持续发展。这是我们的考虑。

　　在某种意义上，国家战略特区是整个增长战略的突破口。国家战略特区的一个思路是，如果在整体难以进行管制放松，可以首先在特别指定的地区推动成功先例。在产业竞争力会议上，以竹中平藏为主的民间议员，提出的报告中有国家战略特区，主旨是实现各种管制改革。

　　财新记者：这次增长战略中，除了非处方药网络销售解禁之外，还提出了哪些改革内容？是否会实现混合医疗？

　　和泉洋人：非处方药网络销售解禁以及混合医疗是象征性的措施，只是一部分。最基础的是，在日本高龄化的趋势下，实现了居民的健康长寿，这意味着老人在65岁以后也能够工作。第二，在日本创造可以接受最尖端医疗服务的环境。最尖端的研究、开发及实用化至关重要。此前，日本在这些方面很弱。

　　日本具有非常强的基础研究能力，却在商业化方面很弱。尽管日本有这么先进的基础研究，也有尖端的全民保险制度，但日本的医疗领域的贸易存在逆差。医疗设备有6000亿日元（62亿美元）的赤字，医药品有1万亿日元的赤字。虽然有很多理由，但我们这次提出了“日本版NIH（美国国家卫生研究院）”，为了改变围绕医疗研究开发的各省指挥塔的垂直作用。另外是创药支援网，这已经先行开始了。创药支援网会将基础研究、适用化研究及市场化连结起来。这需要鉴别能力，去判断什么技术可以市场化，也需要用于实用化的基金。另外，医疗领域这么先进，但为何有贸易逆差？因为在医疗品以及医疗设备上市之前需要《药事法》的审批，我们将大幅改进负责审批的PMDA。

　　再加上，包括医疗领域的ICT化（信息通信技术化）。以往在数据清单内，存在数量庞大的数据却几乎从来没有被使用过。用ICT手段将排除无用的医疗并展开合适的医疗活动。如果事先做好预防或进行健康活动，可以使发病率降低，进而降低医疗费用。高效率的医疗以及健康也是一个引人注目的措施。最重要的是实现一直以来研究的网络销售，尽快完善混合医疗制，来使大家享受尽可能先进的医疗。

　　财新记者：有批评声音认为，国土强韧化法案无异于以前“到处花钱”的政策。这项法案的目的何在？

　　和泉洋人：国土强韧化这个名称很生硬，会被认为又是“铁锤”。但强韧化的范围不仅是硬件的基础设施，这个概念同时还包括金融系统、信息系统、灾害时期的医疗系统以及供应链。

　　这并不是只有日本提出的，今年1月举行的达沃斯世界经济论坛上一个引人注目的主题是Building National Resilience（建立国家韧性）。有研究结果显示，包括日常活动在内，韧性较高的国家有较高的国际竞争力。当时发布的报告称，以竞争力为横轴，韧性程度为纵轴，两者之间有相当大的关联。日本是一个例外，一部分是因为经常发生地震，强韧化的评估较低，但日本具备相当的竞争力。我们的思考是，基于东日本大地震的教训，如果日本变成具有强韧性的国家，国际竞争力会进一步提升。

　　与日本不同，英国曾发生大洪水，但洪水难以退去。英国因此感到愕然，正致力于国家韧性。美国也在“卡特里娜”飓风以后强烈反思，总统奥巴马直接给予指示，指定国土强韧化计划。我们决不是“铁锤”，而是希望把日本变成包括社会体系在内的强韧化国家。这将着力事前构筑体系，在灾害发生时，不丧失生命，将损失最小化，不遭受致命打击，尽快恢复原状。

　　财新记者：日本政府有产业竞争力会议、财政经济咨问会议等，不过，竹中平藏（前内阁府特命担当大臣，曾负责金融、经济财政政策）说，不清楚指挥塔在哪里。这是否也需要调整？

　　和泉洋人：首先，指挥塔是总理。在建立内阁时，总理说，我们明白该推动哪些措施，很明白但还没有实施。讨论一直认为“日本版NIH”是必要的，但没有被实施。安倍晋三表示，我们知道该做什么，所以正在努力快速实现。

　　如你所说，我们有经济财政咨问会议、产业竞争力会议以及综合科学技术会议等好几个，但我不认为这些之间的协作会产生矛盾，恰当执行讨论是事务局那边的工作。

　　在总理指挥之下，他们之间并没有纠纷，6月14日在内阁会议上也做出了决定。虽然未来会出现这种议论，但我作为辅佐官来看，目前没有大的问题。不是什么都要合并就好，而应在某些方面有专门领域。当然也会有利益相关者，无法忽视他们的存在，需要好好跟他们磋商，有速度感地推动，最终由总理做出决断。我们计划这样推动改革。

　　财新记者：安倍晋三将秋天的国会定为“增长战略执行国会”。你认为，除了投资减税以外，还能够实现哪些措施？另外，你与首相经常取得联系，他是否有意在参议院选举获胜之后推进结构改革？

　　和泉洋人：首先，政权需要稳定下来，否则难以推动大胆的改革。虽然这并不是我应该发表意见的，但假设在参议院选举后出现稳定政权，我认为总理会积极专心致力于管制改革以及税制改革。实际上，产业竞争力会议就税收的问题没有深入讨论，但为了加速（改革），我们认为有必要推出投资减税。在总理决断之下，迅速把这项内容列在了增长战略上。另外，在日本，税制议论往往发生在自民党税制调查会，这个通常在年底（会有结论），但政府和党达成协议提前到今秋进行。我们认为可以以这种节奏推动，也是这么期待的。

　　针对这次出台的增长战略中需要的法律修改，将会在秋天的临时国会上提交，包括已经提交并继续审议的。具体来讲，增长战略具有三个支柱，一是以既存产业为对象促进结构改革，二是创造新的产业领域，三是将结果延伸到海外。为了产业结构的调整，我们准备在今秋召开的临时国会上提交《产业竞争力强化法》。在健康医疗领域，将修改《药事法》和《医疗法》，并提出《再生医疗法》，先要将已经决定了的事情表现在行动上。对于税制，租税特别措施法的修改也已进入了视野。

　　我认为下调法人税的议论一直会出现。先要推出投资减税，因为七成的日本企业不交法人税。简单降低法人税，会不会刺激有干劲的企业？真正有干劲的企业致力于各种开发研究以及设备投资，所以首先要着眼于这一点，先行采取投资减税措施。

　　（安倍晋三）现在精力充沛并在坚持。不仅是内政上，而且他非常热心推进外交工作。从这个意义来说，安倍在中心，而官邸、各政府部门及执政党也在同一战线上支持改革，希望这种状态将持续。我愿意尽绵薄之力承担其中的一部分责任。

　　财新记者：关于城镇化，有几种有可能的模式。有东京和大阪那样密集型的大城市（圈）；另一方面，在德国，中小城市有全国人口的六成。现在，北京正变得越来越像东京，非常多的人每天上下班进出城市核心区。新上任的李克强总理希望推动新型城镇化，某种程度上将重点从大城市转移到了中小城市和镇上。中国可以吸取日本的哪些经验，中国又该采用哪种模式？

　　和泉洋人：日本也有大城市和地方城市的两个问题。目前的情况下，我们试图让大城市更具国际竞争力。地方城市的市中心则正在衰退，难以同时发展所有城市，所以采取选择和集中战略，将它们改为紧凑型城市，培养作为地区中心的城市，在其周边构筑生活圈。

　　现在，无论北京还是上海，都实现了很大的发展。这本身是一个好事。但从长远角度看，存在一些问题。一是环境，在北京PM2.5成了大家的话题。应该要将更大的经历放在处理环境问题上。另外一个，跟日本的大城市相同，因为今后会出现严重的老龄化，有必要提前将老龄化对策放到大城市政策里考虑。此外，重要的是培育北京和上海的国际竞争力，并保持它，从而牵引中国的发展。

　　财新记者：安倍计划增加每个农户的平均农地面积，从2公顷提高到40-50公顷。这一政策涉及农地流通以及集约型使用土地。有何种考虑？对中国有何借鉴？

　　和泉洋人：日本在战后实施了农地解放，将原来大地主拥有的（农地）分配给农民。其结果是，因为农地很小，失去国际竞争力与价格竞争力，日本农业因此逐步衰退。虽然此问题已经存在了很久，但这次将建立新的机制。我们提出的政策是，实行农地集约化，同时民间企业能够经营农业。在此基础上，不仅生产农作物，与第二产业，即制造业一起将它变成产品，再利用第三产业，配送到日本和全球。这也是日本战后的长期课题，本次安倍政权凭借增长战略试图实施。

　　农地流转在日本也一直是很大的问题。基本上，农地只能由农户拥有，这种状况持续了很久。这导致日本农业一直处于零散状态，生产率很低。此前，也有设法集约化农地，并促进民间企业进入农业的举动，也有一定的成果。但这一次的增长战略提出不是要慢慢地实施，而是果断推进，提议制度改革。不管是什么领域，要做的事情都很清楚。但也遇到各种反对，一些措施从来没有实现过。在政治领导下，安倍政权的最大目标是实现这些政策，这也是政权稳固的一个有利的地方。

　　财新记者：在日本的城镇化进程中，公共部门曾扮演了主要的角色。目前在中国也是如此，包括国企，占到了住宅建设的很大一部分。现在有不少声音呼吁国企退出商业性住宅建设。你能否阐述一下日本的经历，给中国以借鉴？

　　和泉洋人：在战后，公共部门在住宅方面扮演的作用很大。公共机关和公共团体直接提供住宅，住宅金融公库也直接贷款。这样的状况持续了一段时间。

　　但在过去15年间，发生了很大的变化。住宅现在基本上是由民间部门来供给的。住宅金融方面，以民间金融机构的融资为基本原则，公共机构支持民间部门完成这样的任务，同时缩小自己的功能。以住宅金融为例，住宅金融是30年这种长期的融资，因此民间金融机构很难用1年或2年的存款去贷款，那样风险会很大。在此情况下，公共机构购入证券并持有，发行住房抵押贷款支持证券（MBS），让投资者购买。通过这种证券化框架，虽然由民间机构贷款，但化解了民间存款和住宅融资的不匹配，公共机构提供了证券化框架。

　　财新记者：日本提出采用民间主动融资（PFI）推动基础设施的建设。如何看待中国在基础设施领域中政府和民间部门发挥的作用？

　　和泉洋人：日本提出采取PFI有三个背景。一是民间企业参与，致力于高效率的完善管理。二是中国在将来也一定会碰到的，一旦基础设施存量累积较大，维护成本会增加很多，越来越不能仅靠公共资金翻新设施。在此情况下，适当利用民间资金，包括维护在内，可以再完善基础设施。这是财政方面的问题。三是，公共部门建设道路，一般只建设道路；现在的趋势是不仅修理道路，还与周边的市区一体化打通，例如在道路旁建筑大楼，通过PFI打造新的商业模式以及新的市场。我们希望积极推动这种变化。

　　财新记者：日本的六本木新城是现在全球高密度社会的典型，您如何看待高密度社会对于中国城镇化的意义？

　　和泉洋人：首先，因为中国人口很多，所以面对着更多的困难。但在战后的日本也经历过类似的时期。我们这次访华的目的之一是传播战后日本城镇化的经验。人口集中在城市时，以各种方式建筑住宅，踏实地建立保险制度和养老金制度。以住宅金融公库为例，在初期公共部门参与其中。但在市场机制慢慢成熟之后，减少了公共部门的参与，将公共财力用于其他真正需要的领域，我们实现了这样的行政改革。这种事情一时半会确实做不成，而且中国变化很快所以很难。惟一的解决方法是脚踏实地累积制度改革。

　　地方城市就是一个最好的例子。它很分散，未来人口减少并迎来高龄化时，需要护理的老人要是很分散地住在郊外，提供护理效率会很低。因此，过去20年左右我们一直采取的政策是，尽量让他们住到市中心，从而享受护理服务，这样可以提高城市的效率。虽然并非完全顺利，但我认为这种政策逐步产生了效果。

　　你提到的六本木新城，除了实现紧凑型城市之外，还有两个目的。一是提供世界最尖端的办公室，加之拥有住宅、酒店以及文化设施，这样的据点会提高东京的国际竞争力。每年到场人次实际超过3000万。

　　二是提高东京的都市再生能力。已故的森大厦社长森稔先生曾称之为“可以逃入的城市”。六本木新城拥有最尖端的耐震性。紧急时，不但在那里工作的人，而且周边的人逃进来也可以生活几天，有水和粮食的储备，能源方面，不使用通常的电，而是使用抗震性的中压气管的热电联产系统，万一煤气被打断也有紧急电源。这样紧急时可发挥多重防御功能的据点在东京增加，虽然无法避免损失，但人们至少可以逃入，能够生活三天或一个星期。容积率的宽松不仅是让民间企业赚钱，而且有鼓励民间企业进行这方面建设的意义。

　　财新记者：你的一个主要观点是减少产业政策的运用，产业政策似乎是中国政府的长项和赖以调控的主要手段之一，你怎样看待这一点？

　　和泉洋人：在日本经济快速增长的初期，以重工业为主，日本也曾做出了干预。针对特别的产业，指定了工业区的具体场所。随着市场机制成熟化以及产业结构的深度发展，再制定政策决定所有领域的发展就不好了。政府应尽量让民间企业以自由的创意在国际竞争环境里自由行动。一个典型举措是管制改革。最重要的是完善（营商）环境。中国将变得成熟，产业结构改变的过程中，官方的作用需要集中在支持民间自由行动上。