从自行发债到自主发债

　　财新记者 邢昀

   经国务院批准，今年地方政府自行发债试点从原来的四省市扩大至六省市，在上海、浙江、广东、深圳之外，新增江苏、山东两省。

　　地方相关公告显示，江苏今年发行地方政府债券153亿元，比去年增加43亿元。江苏省级直接使用55亿元，其中用于交通运输基础建设51亿元，安排省级保障房建设引导资金4亿元。山东省今年发债112亿元。

　　自2011年沪浙粤深四地试水自行发债至此次扩大范围，所涉省市均为东部及东南沿海地区，经济实力及财政管理能力较强，自行发债既有利这些地区降低发债成本，也可为今后向独立承担举债责任及风险过渡。

　　地方政府发债模式仍处探索中。按照现行《预算法》规定，地方各级预算“不列赤字”。目前发行地方政府债券是依据《预算法》第二十八条中“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的“另有规定”。2009财政部代理发行全部2000亿元地方债，随后发行规模逐渐增加。到2011年部分省市试点自行发债，发债形式有限突破。

　　自行发债是介于中央代理发行和地方完全自主发行之间的过渡形式。此次公布的2013年地方政府自行发债试点办法，仍表示由中央财政“兜底”，仅在承销、招标方面做了进一步明确。

　　当前全国人大正在修订预算法，要不要放开地方发债权限，是一大争论焦点。因规范举债的“前门”太小，地方政府债券仅在地方政府性债务中占很低比例，地方政府更多借道融资平台举债，而且随着贷款准入更加严格，转向信托、理财、债券、基金等渠道，融资渠道趋于隐蔽，控制风险的难度加大。

　　今年6月，审计署公布对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的审计。其中，11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长。部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出，这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。

　　在推行自行发债试点的基础上，逐步走向自主发债，被不少学者认为是可行之径。

　　财政部财科所所长贾康等即建议按照“开前门、关后门、修围墙”的思路，发展比较规范的地方公债。他认为，《预算法》修订应当体现这方面相关规则的建设。每年中央代发的地方政府债券规模提升应更快一些，在推行自行发债的试点的基础上，渐进式走向自主发债。

　　预算法修订一审稿中曾试图有所突破，新增规定，“国务院对地方政府债务实行限额管理，国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。”但终因分歧较大，二审稿将这条删除，恢复旧有规定。

　　从自行发债走向自主发债，可能仍有较多理念、制度甚至法规阻碍有待消除，显见的是，在独立发债下，公开地方政府财政收支状况，尤其是债务情况，实行地方政府评级，引入举债责任与风险自担，方能对地方政府的盲目债务膨胀形成硬约束。

英文相关报道参见：http://english.caixin.com/2013-07-08/100552946.html