环境公益诉讼资格何以垄断

　　财新记者 向明

　　6月26日至29日，十二届全国人大常委会第三次会议举行，第二次审议的环保法修正案草案引发会上会下普遍关注。尤其是草案中有关环境公益诉讼主体资格的规定，引起了全社会的广泛争议。

　　平心而论，与一审时的草案相比，二审草案内容更加完善，且首次将“公益诉讼”列入其中，乃环保立法的重大突破。之所以有此突破，是因为今年1月1日正式实施的《中华人民共和国民事诉讼法》中新增公益诉讼规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　实际上，在去年起草环境保护法修正案一审的草案时，相关部门就有是否将公益诉讼纳入草案的讨论。

　　在二审草案较之一审草案有了明显进步和突破的同时，其在有关公益诉讼主体的规定中，明确提出仅中华环保联合会一家机构具有公益诉讼权力，这立即在社会上尤其是环保界和法律界引起了较大反应，各界基本都反对指名道姓由一家机构垄断环保公益诉权，而赞成将环境公益诉讼主体资格向全社会放开。

　　6月28日，一份由360人签名、112家组织联署的名为“人人都有权发起公益诉讼”的公开信被递交全国人大。公开信建议，把草案中的该条款修正为：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，任何一个中华人民共和国公民，任何一个中华人民共和国的自然人和法人，都可以向人民法院提起诉讼。人民法院必须及时受理，公正审判。”

　　6月29日，环境保护法修正案草案二审结束，但是，在该草案二审内容及审议意见未对外公布之前，有关“环境公益诉讼主体资格”问题，依旧云山雾罩。据悉，全国人大常委会法工委正在收集、汇总二审中的讨论意见，而备受争议的公益诉讼条款或将出现松动。

　　笔者以为，环境公益诉讼主体资格当然不应由任何一家机构独家垄断，而应向全社会一切适格主体开放。将环境公益诉讼主体资格由一家垄断，实乃中国环保事业和13亿国人之祸，反之，方能使此环保立法成为全体国人之福。理由如下。

　　首先，中国环境污染的形势已然非常严峻，各地此起彼伏、频频发生的重特大环境污染事件呈不可遏止之态，直接威胁到了国人的健康乃至生命安全。人的健康没有了，生命没有了，要经济繁荣有何用？中国应该而且必须进入一个由环境决定经济的时代。没有环境，犹如“皮”之不存，则“毛”将焉附？

　　面对此恶劣的环境污染形势，只有发挥全体国民保护环境的积极性、能动性、创造性，集合全民之智、全民之力，才有可能遏止目前环境状况日益恶化的态势，并逐渐恢复和改良生态环境。面对环境保护和改良这项场域广袤而又旷日持久的超级工程，离开全体国民的努力，仅靠有限的群体及力量，断难完成。在立法层面将环境公益诉讼主体资格由一家垄断，则无异于剥夺了除此之外的全体国民和社会组织用以遏制、惩戒一切侵害环境行为的法律利器，将最广大的国民和社会组织排斥于环境保护的主战场和第一线，使环境保护这场全民大业失去了最坚实广阔的群众性基础。

　　其次，环境权利和生命健康权利等其他人权一样，是自然法赋予人类每个个体的基本天然权利，因而，它不应受到任何剥夺和限制。环境状况的优劣直接影响着每个个体的生存安全，是故，就法理而言，每个个体都应拥有抗拒基于环境的任何不法危害的权利（包括诉权）。

　　再次，中华环保联合会名为NGO，实则为一家准官方机构，带有浓郁的官办色彩。其领导成员基本由现任或退休的高官组成（其下属分支机构领导成员也基本由当地官员构成）。

　　而环境公益诉讼的对象不仅指向实施污染行为的各类主体，还包括一切有可能渎职失职的监管者——政府环保机构及官员。如果有环保执法机构监管不力甚至权力寻租的现象发生，这个实为官办的唯一拥有诉权的主体能否避免“官官相护”，而“大义灭亲”、“向自我开刀”呢？历史和现实的经验告诉我们，这大多会成为国人的一厢情愿。

　　复次，中华环保联合会实行会员制，从该会官网下载的“企业会员申请表”上标明：企业会员需缴纳从1万元至30万元不等的会员费，会员级别与会费成正比。其会员中不乏排污大户，如担任该会“副主任委员”的某造纸企业，近几年就有三次因排污被处罚的“劣迹”。当会员企业牵涉污染环境案件时，“联合会”与会员之间的关联关系将影响到这些案件能否起诉，以及起诉之力度，很可能严重削弱环境公益诉讼主体的公信力。

　　最后，从世界发达国家的环境立法实践来看，将环境公益诉讼原告资格向社会全面开放是主流。以美国为例。美国是环境公益诉讼的发源国，1969年制定的《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。分为两种：执行之诉和公共妨害之诉。执行之诉是检察机关根据成文法提起的，这些成文法中通常会指明罚金的大约数额。公共妨害之诉则是根据普通法提起，检察机关充当社会受托人的角色保护环境利益，罚金的数量通常由陪审员或在没有陪审员的情况下由法官根据案件的具体情况作出决定。

　　美国1970年修订的《清洁空气法》除规定检察机关可以提起环境公益诉讼，还第一次规定了公民诉讼，该法第304条a款规定：任何人可代表自己提起一项民事诉讼或行政诉讼，起诉任何人，指控其违反了或正在违反本法规定的排放标准及限制或环境保护局局长及各州所颁布的有关上述标准及限制的命令；或者起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务。此类公民诉讼（citizen suit）在性质上即为环境公益诉讼。

　　美国公民环境诉讼制度的产生部分地承认了这样一个事实：美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源，而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。

　　在公民环境诉讼制度设立之初，一些人担心此类诉讼的数量会非常庞大，法院将不堪滥诉行为的滋扰。但是，事实证明，公民环境诉讼占美国环境诉讼总数的比例与此前变化不大。

　　美国公民环境诉讼制度，赋予公民或者团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关提起诉讼的权力——公民或者团体借助法院的司法权，得以扮演“私人检察官”、“私方司法部长”的角色，对环境违法者提起“公”诉，成为环境法律的特殊执行主体。

　　公民环境诉讼作为美国环境法的一大特色，在美国实践了30多年，从实际效果看，它有效地调动了公众参与环境保护的热情，对于防治环境污染发挥了积极作用，同时也促进环保行政机关提高了行政执法效率。

　　他山之石，可以攻玉。中国环境立法者难道不愿借鉴一二？！