学者呼吁《慈善法》尽快开门立法

　　【财新网】（记者 蓝方）自2005年民政部启动慈善立法以来，八年过去了，仍无法律出台的明确时间表。

　　2013年7月16日，中国公益研究院院长王振耀在“中国慈善立法研讨会”上呼吁相关部门尽早公开慈善立法进程、加强社会参与，避免立法久拖不决。

　　汶川地震以来，中国的公益慈善事业发展迅速，国内捐赠的资金量已达到千亿级别。而中国慈善行业的管理体制，依然延续传统计划经济体制下的“管制”思路，如双重登记制度、僵硬的税收机制、严苛的募捐许可等，严重挫伤民间公益热情；而在督促公益组织透明化、规范化管理等方面又鲜有作为。

　　王振耀在会上同时发布中国慈善立法研究课题组的报告《中国慈善立法挑战与路径选择》，认为中国慈善立法的问题主要存于的三大方面：

　　一是法律体系存在实体性错位，实践已经跑在法律前面。

　　最为典型的，是税收减免制度。非现金捐赠难以获得减免，如股票捐赠的纳税比例，最高可达到其市值的25%；捐赠可免税对象范围也有限，2012年获得公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织比例不超过10%；税收减免的程序也极其复杂，不具有操作性。

　　南都公益基金会理事长徐永光认为对基金会发展限制最大的有两项规定，一是对公益组织的经营性收入征税，二是要求非营利组织工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍，否则机构无法获得免税资格。“前者（让基金会）做不大，后者做不好，”徐永光感叹，“让你停滞不前”。

　　双重管理体制的问题，也已为业界讨论多年。取消双重管理体制，已明确成为改革方向。在目前各个试点地区的改革方案中，“公益慈善类”社会组织被单独区分，可以直接登记，但何为“公益慈善类”组织却始终没有明确定义。尽管中央层面已释放了取消社会组织双重管理体制的信号，法律层面的修法工作仍未完成。王振耀介绍，涉及社会组织登记管理的“三个条例”（即社会团体、基金会、民办非企业的登记管理条例）有望在年内出台。

　　错位之外，第二大问题便是缺位。中国慈善领域的诸多方面缺乏统一管理。

　　募捐方面即缺乏全国性的统一规范。对于一些基本的问题，如什么情况下能发起社会募捐、谁有资格发起募捐、募得款物谁来管理、谁来监督等，均没有明确规定。现有的法规政策一方面对公募资格开放不足，在绝大多数地区，募捐资格仍垄断于有官办背景的公募基金会、红十字会等机构；另一方面又对新形式的募捐，如网络、短信募捐等监管不足。

　　另一大缺失的制度是慈善信托。由于缺乏执行细则和税收优惠，迄今尚无一个标准的公益信托实际操作案例出现。

　　近年来行业内颇为推崇的“社会企业”模式，也缺乏认定标准。一些创新型的社会企业处于发展早期，国家的扶持性政策框架尚未建立；而最为传统的社会企业——支持残障人士就业的福利企业则全面萎缩，企业数量不断减少，利润总额和安置残疾人的数量逐渐降低。这同样与福利企业定位不明，缺乏认定标准和税费激励有关。

　　从管理体制上来看，王振耀认为当前的慈善事业缺乏高层协调性机构，慈善事业行政化倾向明显，慈善资源的行政垄断较为严重。

　　面对这些慈善管理体制上的问题，除了立法的错位和缺位，王振耀指出当前的立法体制单一，社会立法行政化，也阻碍了慈善立法的进程。

　　据了解，民政部在2005年即提出了慈善法的立法建议；2006年进入立法程序，2009年由民政部起草的慈善法草案便递交国务院法制办，但至今仍未提交全国人大。报告指出，这样的久拖不决容易减弱社会参与立法的热情，同时也使立法机关的公信力受损。

　　报告尤其强调，慈善领域缺乏法律本身就是一个极大的缺陷，而长期使用众所周知的不良法规则是更大的缺陷；同时，应该在公开透明的状态中立法，吸引更多的社会参与。