底特律疑问

　　财新记者 李增新

　　2009年6月1日，已经接受政府超过300亿美元救助资金的通用汽车宣布申请破产重组；四年后，通用汽车的老家底特律市在7月18日申请破产保护。在许多人眼中，这已经算很不错了。

　　最直接的导火索是在6月14日，底特律“紧急状态管理人”奥尔（Kevyn Orr）宣布，市政府将延期支付一笔基于25亿美元市政债券的3970万美元利息。债权人有两个选择：要么继续持有，但暂时拿不到利息；要么卖出债券，损失本金的90%以上。

　　破产法律师奥尔在3月14日由密歇根州州长斯奈德（Rick Snyder）指派，以寻找解决底特律债务问题的解决方案。5月，奥尔宣布底特律已经“无力偿付”；6月，他公布了一份债务重组计划，指出一些可以变卖的市政府资产和减支方案。6月14日之后，他继续与养老金和其他债权人商讨重组计划，但剩下的选项已经是债权人事实上的“血本无归”和申请破产保护，在无法达成一致的背景下，他选择了后者。

　　从头再来

　　底特律申请的破产保护，适用于《美国破产法》第9章，即专门针对市政当局的破产保护程序。市政当局只有在州长批准的前提下，才可提交申请。自提交申请时开始，债权人就不能再进行索偿，直到债务人、债权人和法院达成一致，即底特律脱离破产保护之时。

　　按照美国行政划分，地方政府包含两个层级：县和市政单位（municipality），后者包括城市、市镇、自治镇、村镇等各种形式。市政单位在各州的定义差别很大，在有些州大城市可能直接取代县。底特律是密歇根州的最大城市，隶属于韦恩县（Wayne County），也是韦恩县的行政中心。

　　各级地方政府拥有各自的财政预算，市政债是他们重要的融资方式，美国市政债存量约为3.7万亿美元。

　　到7月18日，底特律市政府的应付款超过180亿美元，其中包括90亿美元无担保债务（30亿美元退休金和60亿美元保健及其他退休福利）。

　　底特律的问题在于，财政收入已无法按期支付债券利息，融资条件已超过可承担的范围。按照奥尔的说法，“从现金流的角度来看，底特律已经破产。”

　　美国传统制造业长期衰退和2008年金融危机引发的汽车业萧条，使底特律日渐衰败。曾经是美国第三大城市的底特律，人口已经从20世纪50年代的185万人下降至2010年的71万人；“三大”汽车厂商中，福特和克莱斯勒早已将总部移出底特律市；全市有7.8万被遗弃的建筑和6.6万个空置房屋单元；底特律失业率超过15%，严重犯罪率为每千人17起，为全美20万人口以上的大城市最高。

　　底特律人口外迁使税基大幅下降，留守在市区的居民有接近三成生活在贫困线下。结果是，房产税收入在过去五年下降了20%，个人所得税在过去10年下降了30%。提高税率已经很难带来更高收入，唯一的结果只能是更大的人口外迁。

　　在市区内的一条条“鬼街”上，零星散布着一些住户，这样的分布又给政府提供消防、治安等公共服务带来极大困难。州长斯奈德说，底特律市民从报警到警察到达现场平均需要58分钟，全美平均时间为11分钟；警方破案率为8.7%，密西根全州为31%；底特律有40%的街道路灯不亮；只有三分之一的救护车可以工作。

　　底特律历任市长都曾想办法拆除遗弃和毁坏的房屋，将留守居民集中起来定居，这也曾取得过一些效果，如市中心、中城和韦恩州立大学附近的局部“复兴”，但总体上仍未能打破“衰退—财政收入和公共服务缺失—人口外流”的恶性循环。

　　正因此，州长斯奈德决定，与其将债务问题拖延下去，不如彻底重组，甩掉根本还不起的债务包袱。“这将是一个从头再来的机会。”

　　个例还是开端

　　按照奥尔的计划，底特律可以卖掉市政府持有的底特律艺术馆中的一些珍藏，包括梵高的画作，还可以出售历史古迹韦恩堡，两大养老基金为主的债权人也要承担相当的损失。也许在六个月或一年后，底特律能够走出破产保护，重装上阵。问题是，怎样确保底特律走上可持续的轨道，将来不会再破产？

　　自2008年以来，美国已有42个地方政府按照《破产法》第九章申请破产保护。阿拉巴马州的杰斐逊县在2011年11月申请破产，曾以40亿美元的债务规模位居市政破产第一位。底特律的180亿美元显然迈上了一个台阶。还会有多少美国地方政府走向同样的命运？

　　财政收入下降是底特律破产的直接原因。根据美国城市联盟（NLC）的数据，美国市政财政收入已经连续6年下降，其中所得税收入连续3年下降。虽然房地产市场复苏明显，但根据以往经验，其对税收的拉动效果有18个月的时滞，危机后至今美国房产税收入连年下滑。市级地方政府手中的现金占财政支出的比例，从2007年的50%下降至2012年的13%，为1996年以来最低。

　　联邦政府削减预算，使底特律的上级州政府无力支援。在2009年的8800亿美元财政刺激中，有三分之一的资金流向各州政府，让他们解决自身和下级地方政府的资金问题。当下，由于美国两党无法就削减赤字达成共识，今年3月开始的“自动减支”将在年内削减约850亿美元支出，各级政府不能指望联邦财政支持。

　　短期内，即使美国经济正在复苏，也不会立刻改善各级政府的财政状况。自美联储主席伯南克发出退出量化宽松的信号以来，美国长期国债收益率已经从半年前的1.6%上升至2.6%左右。市政债收益率甚至在那之前，就已经出现显著上升，6月5日的那一周各市政债券基金有约数十亿美元净流出。

　　长期来看，这涉及美国居民应享权益如何负担，以及怎样在联邦与地方政府之间分担。在底特律市政府对养老基金的负债中，有三分之二是用来支付已退休人员的各项福利。美国民主、共和两党在如何改变美国税收体系复杂、低效的问题上，仍僵持不下。目前购买市政债券可以享受所得税抵扣，美国总统奥巴马提出弥补税收漏洞，降低或取消多项抵扣政策。

　　此外，在申请破产前的谈判中，奥尔提出底特律债务中5.3亿美元的一般责任债券（general obligation bond），也要承受大幅损失，这在市政债历史上是第一次。

　　美国市政债券可粗略分为两类：收益债券（revenue bond）和一般责任债券。收益债券是规定好某一种或几种税收收入用来支持偿债；一般责任债券则是基于发行人（地方政府）的“十足信用”（full faith and credit）担保，即政府将采用一切可能的税收收入支付债券的本金和利息。后者被视为更安全的资产，也因此享有更低利率。

　　奥尔的提议，受到了评级公司穆迪的支持，认为这是“划时代”的举措之一，可以帮助底特律化解危机。不过也如《经济学人》所称，政府的“十足信用”看来也是有限的。