集权和分权的错配

　　【名家/新秀】（财新专栏作家 俞建拖）在经济体制改革讨论中，“分权”是一个被时常提及的关键词。从中国过去改革的成功经验来看，分权（或者放权）是改革取得成功的关键因素，正是对市场微观主体资源配置和决策权的还归，才使经济体恢复了生机和活力。不仅如此，分权或多或少地与决策民主等议题联系在一起。因此分权在有些时候成了一种政治正确，变得意识形态化了。

　　与分权相对，集权则在某种程度上成为了一种“政治不正确”，因为它听起来与综合“专制”之类的词紧密联系在一起，因此被人们弃若敝屣，被不假思索地加以排斥和拒绝。这也是意识形态化的表现。

　　为什么要分权？

　　对分权不假思索地鼓励，和对集权不假思索地排斥，在很大程度上与我们对这两个词的内在属性缺乏了解有关。因此，讨论改革中的分权，有必要先问问“什么是分权”、“为什么要分权”。

　　如果按照权力使用者的层级来分，分权大致可以分为“纵向分权”和“横向分权”两大类，前者指的是权力在上下不同层级之间的划分，后者通常是指在同一层级上的权力划分，被划分的权力性质可以相同，也可以不同。譬如，中央和地方各级政府的税收划分，权力性质都是税收；而政治中的三权分立，则是对立法、行政、司法三种不同权利性质的划分，这三种权利共同构成广义上的政府权力。

　　那么，为什么要分权呢？

　　纵向分权的原因主要有两方面：一是与权力来源有关。现代国家的特征是主权在民，政府的权力是人民授予，人民授权的前提是政府要提供所需的公共服务。从这个意义上来说，每一级政府都需要对本级行政区域内人民的公共服务作出反应。这就要求赋予每一级政府相应的权力，使之有能力履行公共服务供给的责任。另一方面是与权力运用的效率和效果有关。处于较低层级的政府，对本地人民的公共服务需求以及政府的所掌控的资源、约束条件、可行技术选择拥有更充分的信息，因此理论上能作出更适合本地的决策，所以需要向下分权。

　　横向分权的原因也有几个方面：一是为了避免过度集中的权力得不到制约并且损害弱势个体的自由；二是通过权力的相互制衡和有限斗争减少匆忙决策的风险。总的来说，横向分权的工具性特征更明显，更像是一种技术安排。

　　为什么要集权？

　　对集权解释视角有很多种。从政治经济学的角度看，可以理解为集权是维护既得利益群体的一种手段。这种解释有很多现实依据，也受到很多分析人士的偏爱，但这不是唯一的解释。

　　同样不可忽视的，是集权在效率上的合理性。这种合理性不可小视，因为这部分地解释了过去三十多年高速增长的原因。快速的决策，快速的执行，大范围地动员资源，集中解决核心的问题，等等。话说回来，这种速度不是没有代价的，而且一旦决策出了偏差，纠正起来也更费力。在有些时候，集权还导致了短视化和政策视野上的窄化，因为没有充分的辩论过程揭示潜在的风险。所以，在效率意义上，集权也是有利有弊，最终需要平衡集权和分权的得失。

　　集权的另一个合理性是消除地方主义带来的（负）外部性。通常人们在论述负外部性时，只关注市场中个人和企业造成的外部性，但却往往忽略了政府作为现代市场行为主体之一的负外部性。环境问题、市场分割问题、公共资源问题，都是地方政府负外部性突出的领域，越是层级低的政府，问题往往越突出，越需要在更高一级政府上统筹。

　　中国的集权和分权

　　从给人们的第一印象看，中国好像是一个过度集权的国家。但是仔细探究起来，中国在分权和集权上的面目其实很模糊。

　　譬如，如果要看财政能力，中央政府控制着大部分预算内公共收入，这应该算集权。地方政府的主政官员都由中央政府任命，这也算集权。但是，如果要看中国最顶层的权力分配，实际上是高度横向分权的。如果看一个省委书记的权力，那又是实行联邦制（高度的纵向分权）的美国州长所不能比拟的。所以，笼统地评判中国是集权还是分权是不确切的。

　　更准确地说，不论是在横向还是纵向意义上，中国是在集权和分权上充满错配的国家。在中央层面，横向分权过度，部门林立，职能分割，为政策的出台制造了颇多掣肘。在地方，某些领域中央（或上一级政府）在财政和人事上高度集权，但是在一些具有区域和全国性的公共领域，如环境、统一市场体系、基本公共服务等方面，又过度分权。不仅如此，地方政府的横向分权又不够，造成了地方主政官员权力得不到约束。更助长了前述公共领域问题的失控。

　　因此，在未来的改革过程中，需要首先立足于政府的核心目标——为全体人民高效地提供充分而有质量的公共服务。由此基点出发，方能在中央和地方层面上梳理权力的性质，在中央与地方之间、地方各级政府之间的合理划分权力，进而匹配与此相对应的公共资源。不论是分权还是集权，都需要在上述核心目标下进行检视。

　　就当前而言，改革方向应该是：在中央层面，需要继续坚持推进大部制，减少过度横向分权，精简政府机构和提高效能。此外，还需要加强在环境、国土规划、以及基本的教育、公共卫生、基本医疗保险和基本养老保险方面的集权；在地方层面，需要加强地方的横向分权，特别是对主政官员权力的制约；在微观层面，政府部门应大大减少对微观主体市场准入、定价、交易等基本经济权利的侵犯并保护私有产权。

　　政府能力分配与权力分配

　　在一般的公共政策讨论中，人们关注权力分配甚于能力的分配。即使也讨论泛泛意义上的执政能力，也现有将权力的分配和能力的分配结合起来考虑。有权力并不意味着有能力，仅顾前者不考虑后者，很容易出现治理的危机。有足够大的权力，却没有充分的能力，就有如让孱弱小孩舞关老爷的大刀，纵然可能把刀举起来，不是容易伤着自己就是容易伤着别人。

　　政府的能力不只是财政能力，还包括受过良好训练的公务人员、充足的公共服务技能，以及使这些资金、人员、技术良好结合并高效提供公共服务的体制。不论是在中央层面还是地方层面，权力的错配与能力的错配在不同程度上相并存，并且相互交织，这实际上制约了公共服务的传递。

　　解决政府权力与能力的错配，不能依靠增加政府规模（资金和人员），因为中国已经拥有一个超大的政府，政府“物理扩容”的空间有限。可能的出路有几个方面：一是改革公务员体制，调整官员结构，淘汰冗员，引进人才，实现规模不变（甚至压缩）下的结构优化；二是重构政府绩效考核体系，使之更有利于公共服务的有效供给；三是借助外力，积极培育公民社会组织，鼓励智库发展，建立政府与公民社会、私人部门的合作伙伴关系。