【征地改革建言】应逐步开放宅基地上市交易

　　【财新网】（记者 林韵诗）现行征地制度和政府垄断经营土地的制度，是当前土地制度改革中的“硬骨头”。近年来，土地出让金占地方财政收入的比重过半，成为地方财政收入的主要支撑力量。地方政府对经营土地收入的过度依赖，隐含着财政金融风险。

　　中国土地学会副理事长黄小虎在其报告《征地制度改革问题研究》中建议，应把改革现行征地制度，作为下一阶段中国经济转型的突破点。而要改革现行征地制度，最重要的是缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。

　　按现有土地制度框架，城市市区的土地属于国家所有，农村土地归农民集体所有。农村集体所有土地必须通过征地转为国有土地，才能用于城市建设。农村集体建设用地只有三个用途：兴办乡镇企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，建设村民住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业。

　　黄小虎在报告中建议，应参照《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定，区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性建设项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。

　　在此前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待。

　　首先，对农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。

　　其次，对农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转。如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由后者按规划用途从事非农经营活动。

　　黄小虎建议，为了避免放开城乡土地市场引发较大震荡，可以考虑先部分放开，再逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式直接使用集体建设用地，而不必再把土地征为国有。这样，城乡结合部的农村、农民就能凭借土地财产成为市场主体，为农村发展注入新活力，也可以对政府经营土地形成一定的限制。

　　第三，对农民的宅基地使用权，黄小虎建议，应按一户一宅登记后，允许上市交易，且不限制购买方身份。同时，宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区可以缓行或者根据需要实行。

　　黄小虎认为，允许集体建设用地入市，本身就会缩小征地范围。开放农地入市后，还要通过修改土地管理法，继续缩小征地范围，同时要改革征地补偿方式、完善征地程序、保障农民知情权和参与权。

　　黄小虎表示，改革的最终目标有两个。一是对必须征为国有的土地，要赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和方式。二是要构建城乡统一的建设用地市场，允许农民利用土地财产权，自主参与工业化、城市化进程。