推进央地事权法治化

　　黄韬 | 文

   日益突出的地方政府债务问题折射出中国财政体制的一个制度性缺陷，即中央与地方之间的事权关系尚未被纳入法治轨道。“地方无条件服从中央”被视为保证国家法律体系完整和法律制度权威性的必要前提，这一思维惯性导致各级地方政府的财力与事权严重不对称。

　　形成大规模地方债务的原因，涉及中国政治经济体制的诸多方面，但不可回避的一个方面，是中国地方政府所掌握的资源不能满足其支出需要，即事权与财力不匹配。

　　究其原因，从法律层面讲，中国在中央地方事权划分方面，首先，缺乏一个基本性的法律规范；其次，在具体法律层面没有纵向维度权力之间的清晰界定，在法律执行过程中存在诸多被非法律因素消减的地带。

　　对中国中央与地方事权关系加以系统性梳理，调整央地事权关系的成文法律规则或者实际发挥作用的法律规则几乎没有，更多是通过一些不成文的、不稳定的政策来实现权力的划分，甚至有时以政策来改变法律规定。央地事权关系格局存在较大的“法治缺口”，会带来一系列体制性问题。

　　首先，中央与地方事权的分配不是基于法律规定的分权模式，而是基于非法治化的行政性放权和授权机制。在法律层面的表现就是：即没有关于中央和地方事权分配的基本法，单行法中对于地方的授权也可能被中央的一纸“政令”收回。在没有法律的稳定性以及可预见性保障的情况下，基于一时一地政策的事权关系调整带来的只能是不确定性和社会风险。

　　其次，法律未对地方性公共物品和全国性公共物品严格区别。中央会下放一些支出型事权，要求地方为中央政策推行埋单，或者把一些中央事权模糊为混合型事权；地方政府则相应希望将有支出责任的事权尽可能上交，把包含审批权力的事权尽可能留在地方。

　　最后，财政转移支付的法治化程度较低。目前，中国的财政转移支付很大一部分是通过财政专项资金来实现的，存在着法律制约薄弱，稳定性和可预见性欠缺以及高信息成本的问题。转移支付的审批权力集中在中央部委，较之地方政府，获取信息的成本会高出很多，对地方居民的偏好了解可能会失真。

　　本质上讲，中央和地方的事权分配关系是一个依宪执政的问题，就是如何在宪法层面划分清楚中央与地方的权力和责任边界。

　　因此，首先要健全法律制度，把央地之间的事权分配纳入法治化轨道，引导事权划分的法律化和去行政化。在无法对《宪法》做大规模修改的情况下，不妨积极推动制定《地方自治法》，明确界定全国性公共物品、地方性公共物品以及混合性公共物品的划分标准，厘清中央与地方的权责边界。

　　在此基础上，为实现地方政府财力与事权的匹配，还需要制度化的财政转移支付机制。即便是在联邦制国家，比如美国，州和地方政府也有三分之一收入来自联邦财政转移支付，美国《国会预算法案》《平衡预算法案》规定了财政转移支付的负责机构、拨款标准、分配办法等基本内容，《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》则对财政转移支付从形式到内容都做出了具体要求。这样一种法律机制目前在中国是严重欠缺的，因此，在财政转移支付问题上，地方与中央之间的博弈关系不是基于法律，而是“跑部钱进”。

　　为了保证整个法律制度的有效实施，还需要一些配套措施，比如改变地方政府官员的政绩考核模式。此外，行政层级的简化也是保证法律制度有效实施的途径，这可以减少目前层级越低的政府承担越多的公共支出责任却没有足够财力保障的情况。还有一点就是要强化预算和财政支出的外部监督。

　　在宏观层面，我们还需要一个良好的制度环境，具体来说就是要在提升央地事权关系法治化程度的同时，解决地方政府的预算软约束问题，避免出现地方财政行为失控的消极后果。目前，控制地方政府财政行为的主要方式是上级的行政性约束，既然未来的制度演化目标是弱化中央与地方之间的行政隶属与被隶属关系，那么就必须建立起一种基于法律而非行政，以辖区居民和地方债务的债权人为主导而非上级主导的地方政府行为约束机制。比如，辖区居民对地方政府的约束，地方债务的债权人通过金融市场对地方政府的举债融资行为施加约束，让市场给地方政府的信用打分。

　　在提出保障地方事权独立性的时候，一定要意识到这种独立性要强调两个结果：一方面是调动地方履行公共职能的积极性，另一方面是强调地方政府责任的独立性，比如减少或者消除中央政府对于地方政府所承担债务的隐性担保，通过降低道德风险来强化地方的自我约束。

　　需要强调的是，中央与地方事权关系法治化的实现不仅仅是立一部法律这么简单，而是需要借助系统性的外部制度环境支持。

　　作者为上海交通大学凯原法学院副教授、法学博士。全文详见即将出版的第9期财新《中国改革》