报告指扶贫与低保制度衔接不畅

　　【财新网】（实习记者 张霞 记者 蓝方）甄别“授人以渔”的扶贫对象与“授人以鱼”的低保对象，是中国反贫困工作的基础。但当前，两项制度的衔接仍然不畅。

　　2013年9月4日，中国的首份反贫困发展报告《中国反贫困发展报告（2012）》（下称《报告》）指出了上述问题。《报告》认为农村低保制度实施过程中的福利依赖现象依然普遍存在，导致贫困的动态管理机制缺失，贫困退出机制不完善。

　　扶贫与低保两项制度，乃是中国反贫困事业的组成部分。前者以“发展”为主要内容，主要通过开发扶贫的方式，帮助有劳动能力和意愿的贫困人口脱贫，重在“造血”；后者则以“救济”为核心，通过现金补贴的方式，为失去劳动能力、常年生活在贫困之中的弱势群体提高最低生活保障，乃是“输血”。

　　中国在2007年全面铺开低保制度前，扶贫制度承担了部分救济功能。但两类贫困群体事实上需要区别性的政策对待，若以低保救济有劳动能力者，无疑会使其产生福利依赖；以扶贫政策帮助无劳动能力者，又会造成资金的分散和浪费。因而在2009年，有关部门下发了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，要求基层民政部门在审核低保对象时要区别出有劳动能力者，为其提供培训、贴息贷款等扶贫政策以提高其生存发展能力。

　　然而，直到现在，两项制度仍未实现有效衔接。《报告》指出，当前贫困对象的识别机制并不完善，许多真正需要摆脱贫困的人群未纳入其中。民政部门负责识别无劳动能力的困难户，扶贫部门关注有生产能力的贫困户，而处于“交界处”的贫困群体，如遭遇变故陷入暂时性贫困的农民、子女年幼需要帮扶的农民等，却没有得到明确的界定和帮助。同时，农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性也给收入核定带来了困难。地方扶贫政策直接指向地区，也缺乏对扶贫对象的有效识别。

　　在贫困退出层面，由于低保是“补差”性质的，收入的增加会造成福利的减少，这直接造成了贫困群体对福利的依赖性，情愿吃低保，也不愿劳动换取微薄的收入。贫困的动态管理机制缺失，使得贫困退出机制不完善。

　　《报告》还指出，“两项制度”的衔接的相关政策不够健全。当前中央和地方层面都陆续颁布农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，但在中国，具有较高法律效力的《社会救助法》至今尚未出台。《社会救助法（草案）》于2007年就被民政部提上起草议程，2008年国务院法制办向社会公开征求意见，但直至今天还未出台，使得地方在制定农村扶贫开发与农村最低生活保障的相关政策时无章可循且权威性也不够。

　　此外，报告还指出“两项制度”在衔接过程中依然存在不公正、不公平的难题，资金使用效益不高，在部分贫困地区仍存在克扣资金、滥用资金的情况。

　　针对这些问题，《报告》建议建立联席会议制度，实行部门信息的共享，并完善相应的工作考核机制，推动各地进一步规范管理。