养老产业“补需方”

  　一份以“加快发展养老服务业”为关键词的国务院文件，即将在9月中旬正式发布。“市场化”是这份文件的核心内容。

　　此前国务院常务会议已频频吹风。8月16日会议确定要“深化改革加快发展养老服务业”，8月29日又提出开放社会资本投资包括健康养老在内的健康服务业。更早之前，是国务院总理李克强5月29日在全球服务论坛上的讲话，指出“体制机制”的制约是中国服务业发展滞后的症结，要最大限度地“松绑”。

　　自2010年基本养老服务体系建设规划列入“十二五”专项规划，养老产业成为人人谈论的掘金富矿。至2012年底，中国老年人口已达1.93亿，占人口总数14.3%。与养老有关的各个产业发展潜力巨大。但未富先老仍是现实，老人支付能力不足，潜在需求难转化为有效需求。养老产业中最基础的服务业，尤其是长期照护，则因利润微薄而倍受冷遇。

　　新一轮政策旨在改变局面。政府投入机制，从过去单一补贴公立养老院转向“补人头”为主，辅以土地、税收、投融资等方面的支持，全面促进市场发育。政府角色则明确从养老服务的直接供应方，转变为服务购买方和监管方。

　　此番市场化导向下的养老服务业改革，无疑也将为医疗、教育等公共服务供应体制的转型提供借鉴。

　　改革改什么

　　“缺钱，缺人。”在9月4日“关于老龄化课题的第二次中日专家会议”上，民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处处长王辉说。

　　他介绍，按5%老年群体入住养老机构计算，全国需1000万张床位。而当前城乡养老床位总计不过400万张。不计土地费用，每张床位平均投资10万元。仅床位建设一项，就有近6000亿元投资缺口。当前中国的失能、半失能老人约3600万人，按3:1的比例计算护理员人数，至少还有1000万的潜在就业需求。

　　如此大的缺口，增量只可能来自民间投资。王辉表示，旧体制下，政府通过举办公立养老院的方式，服务600万－700万的弱势老人，无法适应2亿人的养老需求。所谓改革，就是要从政府包揽走向政府与社会、市场的联合。

　　王辉认为改革路径有两个参照系。首先是30年的经济体制改革：从发展个体经济、乡镇企业入手，支持民营经济的发展，倒逼国有企业改制。更具体的比照对象，则是酒店服务业。在30年前，中国没有酒店，只有国营招待所，而现在却有各个档次的酒店供公众选择。

　　养老服务业改革要改的首先是运营主体。当前已存在的400万张床位，仍以公办养老院为主。来自国家发改委社会发展所的课题报告指出，由于缺乏竞争压力，公办养老院工作人员待遇与经营状况关系不大，因此容易产生管理松懈、人浮于事等低效现象；由于没有竞争意识，经营的灵活性较差。

　　按2011年发布的基本养老服务体系建设规划，各级政府在“十二五”期间要加大财政投入来建设养老机构设施。大型公办养老院纷纷上马，肯定政府投入之时，业界也暗忧新一轮的“国进民退”，造就更多低效高耗的国营机构。

　　在此番新政的定位中，公办养老院被视作国有中小型企业。王辉表示，当下公办养老院和改革前的国企所面对的产权、人权、事权的问题一模一样。方向就是改制，改变公办养老院的运营主体。此前一系列政策中，已不断强化公设民营等概念。他提出，政府甚至不一定要举办公办养老院——与其自己养一批人，不如直接向民营养老院购买服务。

　　而要拉动民间资本进入，另一大改革对象就是投融资体制。王辉说，核心是改变过去政府无偿拨款、效率低下的格局，将政府投资变成间接投资，通过产业基金等方式撬动民间资本；同时探索资产证券化，为基金找到退出机制。

　　对应到新政中的具体政策，对养老投资的支持力度可谓空前。

　　在土地供应方面，文件要求新建城区和新建居住区要按标准同步建设养老服务设施，老城区和已建成居住区也要通过多种方式完善设施。王辉介绍，这将与学校、幼儿园的小区配套要求一致。

　　投融资方面，增加了金融创新的表述，并会简化养老服务业投资担保程序。

　　税费方面，除了要求各地落实此前的水电气减免政策，还提出了行政事业费的减免。

　　核心是支付能力

　　但对民间投资最有效的吸引，无疑还是市场需求。而中国老人支付能力不足，一向被视为制约养老服务业发展最重要的因素。

　　根据人力资源和社会保障部统计，到2012年底，企业退休人员全国平均月养老金水平不过1900元。

　　对无力支付基本养老服务的弱势老人，由政府兜底乃是共识。过去政府兜底的方式是补贴公办养老机构，再由公办养老院收住三无、五保老人等。此次新政，则明确要从“补供方”转变为“补需方”为主。王辉介绍，新政要求各地探索高龄补贴、养老服务补贴和长期护理补贴，将财政资金直接补给老人。

　　事实上，无论是医疗、教育、养老还是助残，均绕不开这个话题，不同的选择也体现出“市场化分配资源”和“政府主导分配资源”的两种导向。此番养老服务业改革果断选择“补需方”，进一步强化了“市场化”的导向。

　　不过，在养老服务市场尚未成熟的情况下，“补需方”的方案并不排斥同时“补供方”，但新政要求补“民办”大于补“国办”，通过公设民营、购买服务等方式更多的扶持民间机构发展。

　　但要让“补需方”补到最需要的老人身上，评估是必需的配套机制。不少业内人士指出，当前地方政府补贴的对象，尽管收入较低，但当中相当一部分老人身体健康，并不需要真正意义上的照料服务；一些地方政府追求补贴面的广泛，反而造成资金分散，各地给老人的补贴普遍集中在每个月100-300元之间，很难满足一些弱势老人的长期照护需求。在发达国家，大规模的政府补贴必然建立在需求的评估分级上，根据老人的收入水平、身体状况，制定差异化、有针对性的补贴政策。

　　这样的观念已为民政部接受。8月1日，民政部已下发《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，鼓励基层政府联合专业机构、社会组织对社区内的老人需求进行评估、定级，作为落实各项补贴、设计服务项目、养老机构立项等的依据。据了解，直到明年年中，这都将是民政部的重点工作之一。

　　不过，政府财政补贴资金毕竟有限，在诸多业内人士看来，中国还需要探索护理保险等可持续性更强的支付渠道。如德国在1995年，即将护理保险作为基本社会保险的一部分，强制缴纳。美国的健康保险市场上，长期护理保险也是最为重要的产品之一。日本、韩国则在其社会保险和商业保险领域都大力发展护理保险，分担老人的支付压力。

　　而当前中国对护理保险的定位仍是“研究探索”，此番新政也暂不涉及这方面的内容。据了解，对于护理保险各部门已有过讨论，但分歧较大。民政部、老龄委等部门支持在社会保险中设立长期护理保险，分担老人的支付风险、提高其消费能力，同时也能减轻医疗保险的压力；但人社部、财政部对此则非常谨慎。当前已有的五个险种，如养老保险、医疗保险均面临着较大的支付压力，财力毕竟有限，增加社会保险险种究竟会带来什么样的影响，暂无更进一步的评估和研究。鼓励地方探索，鼓励商业保险公司探索，仍是第一步。

　　对此番新政，业内人士多表示欢迎，更期待政策能真正落实。据了解，国务院已将新政推进的45项任务分解到了民政、税务、土地、医疗等各个部门，附上明确的时间表，并配以国务院督察。与此同时，还将建立养老服务综合实验区，鼓励地方政府创新。