地方债：中国模式下的黑天鹅蛋（三）

　　【名家/新秀】（财新专栏作家 乐平）对于地方债务可能的解决途径，我们可以分为两类：现实的途径和理想的途径。现实途径是在现有的政治经济体制以内解决问题的战术手段；理想的途径是通过对现有的问题产生根源进行改革来治本的战略手段。

　　现实途径情景之一：

　　行政手段压缩。中央政府控制人事权、军权、大部分财政权，对地方有足够的威信和影响力。通过党政的力量和人事激励的调整在体制内压减地方债务。这是现有制度下的一个权宜之计。但短短几年内，将重新面对债务问题。现在的金融监管机构联合对地方债务从银行、信托到发债审核的围追堵截就是这个手段的一部分。

　　现实途径情景之二：

　　除行政手段硬压之外，中央借助市场力量来制约地方债膨胀。可选方案是中央主导一场整体可控的小规模债务危机，简单的做法就是让几个实在太差的、已经实质破产的债务主体破产。这样市场会在惊恐中放弃“政府隐性担保”的想像。然后，中央政府乘势收拾控制局面。

　　有人认为这种措施是天方夜谭。但这种做法虽激烈，却是非常现实的可行方案，而且现实中就有据可考。20世纪90年代末，广东国际信托公司的破产就是政府放手主导的，这是当时很大的破产案。各个地方政府的各种金融机构一下子就融不到资了，因为投资方都是看中政府的信用才给融资。政府不兜底了，谁还敢借钱。这一剑封喉，马上就刹住了地方政府搞各种金融机构的冲动。要知道，我们的债券市场还没有真正意义上的违约事件，这本身不是正常的市场，一定程度上也是靠政府债务扩张来支撑的。

　　2013年6月20日的流动性危机是这一思路的牛刀小试，透露出的余味是这一情景包括在中央政府的可选药方里。金融业内人士对债务市场的政策风险要有警觉。债务违约是有可能出现的，因为它在一定程度上对中央政府解决问题是有利的。

　　但这种手段不是没有后果的：用市场手段来止债务膨胀，会让地方政府债利率走高，增加还债难度。归根结底还是一个长短利弊的权衡问题。有人表扬朱镕基总理，把通胀管得很好。他的法宝就是让市场力量约束地方债务，该破产的破产，同时亲自上阵管住印钞机。

　　现实途径情景之三：

　　第三个现实途径是配合前两个方式来用：在约束住地方债务膨胀的势头之后，通过向地方注资来帮助地方政府度过难关。还是引用朱镕基总理当年整顿地方政府金融机构坏账时说的一段话吧：

　　“我在前天的讲话中说过，现在不少地方金融机构面临着不能保支付的风险，中国人民银行可以利用再贷款的方式，把钱借给地方金融机构， 来解决保支付的问题。大家听了很高兴，说这样可以缓解金融危机，稳定社会。但你们恐怕有一点误会，就是我说的是中央银行把钱借给你，而不是替你还债。地方政府应该承担的债务，不能让中央来承担。一定要明确债权、债务的关系，否则就会发生道德风险，如果借银行的钱可以不还，那要出大问题……

　　钱一定要还。这就是契约，没有契约就没有社会秩序。如果从中央借钱不还，地方花钱没有压力，金融机构不整顿，金融犯罪不追查，亏损源不取缔，管理依然落后，腐败更加盛行，那就是把钱扔到了水里。债权、债务关系绝对不能含糊，这一点我再次说清楚，别误会了，以为过去地方金融机构欠的债务都由中央还了，这不可能。”（在1999年中央经济工作会议上的总结讲话）。

　　理想途径：

　　有识之士提出政府职能向服务型政府转变，建立公共财政，把地方债务纳入预算，让人大监督，同时允许地方政府自主发行债券。这样一套思路虽然诱人，理论支持者多，但毕竟还不是一个中国实践中的现实。

　　政府高官对不允许地方自主发债的原因其实心知肚明，这也是《预算法》反复修改还是没有通过让地方自主发债条款的道理。因为在现有的政治经济体系里，地方是做不到“自主”的。中国不存在对地方债务的水平约束机制，只有上下的约束机制，所以下面债务出事，上面能不负责吗？你能想像中国一个大城市破产，中央政府不管吗？所以，中央干脆不自己找麻烦，法律明令地方政府不许发债。即使这样，地方债务又膨胀到这个地步了。

　　让地方人大来对地方债务做水平约束，在既有的框架下，难以奏效。我们看个例子：在平台类信托的文件中，人大往往出一个“安慰函”，表示认可这笔信托债务。但人大审议的是预算内财政资金，预算内资金往往是“戴帽资金”，专款专用，有专项审计，对官员吸引力不大。地方平台债务是非预算资金，人大管不着。人大对自己不能管束的资金债务出“安慰函”，举个不恰当的比喻，就像街上有人说要把美国白宫2万块钱卖给你，你信吗？ 地方债务的水平监控机制仍然缺位。

　　地方债务问题充分反映了中国经济发展中的中央和地方关系的难题，用大家都知道的话说，就是经济基础和上层建筑之间的矛盾。而在经济基础和上层建筑的摩擦激荡之间，每隔十几年，就孵化出一只债务黑天鹅。最终的解决只能是理想途径，通过改变增长的模式，走上一条更可持续的道路。（完）