中国：十八届三中全会前瞻

　　【战胜市场】（财新专栏作家 朱海斌）作为本年度最重要的经济会议（也许是未来十年最重要的经济会议），十八届三中全会将于十一月举行。中国历史上，首次出现两位博士国家领导人（习近平主席是法学博士，李克强总理是经济学博士），市场对此次会议抱有很高的期望。作为新一届领导人递交的“博士论文”，11月份的三中全会公报预计将成为未来五至十年中国经济改革的路线图。

　　本报告包括两个部分。第一部分回顾了过去35年召开的历次三中全会，并试图从中找出一些相同点。更为重要的是，为什么有些三中全会显得格外重要？对历史背景不感兴趣的读者可以直接跳至第二部分，我们在第二部分讨论了对此次会议的预期。具体而言，我们分析了五个可能成为未来经济改革突破点的重点领域：行政改革、金融改革、财政改革、土地改革和资源价格改革。

　　第一部分：三中全会的背景

　　根据中国当前的政治制度，中国共产党每五年举行一次全国代表大会（以2或7结尾的年份）。在两次党代会之间，中国共产党中央委员会通常会举行七次全体会议。每次全体会议的日期和议程如下（假定党代会在N年举行）：

　　第一次全体会议（N年）：在全国党代会闭会后立即举行。会议将宣布党的领导集体，尤其是政治局常委；

　　第二次全体会议（N+1年，3月）：在全国人大会议前举行。这次会议将提名政府（主席、总理等）、人大和政协的新领导人；

　　第三次全体会议（N+1年，四季度）：此次会议的重点是经济政策。

　　第四次------第六次全体会议：在N+2年至N+4年之间举行；

　　第七次全体会议（N+5年）：在下一届党代会举行前一周举行。此次会议旨在为下一届党代会做准备，包括确定党代会的日期。

　　三中全会主要关注的是经济问题，中共领导人会在此次会议上规划未来五年的政策议程。在过去的35年中，十一届三中全会（1978年）和十四届三中全会（1993年）被视为具有里程碑式意义的会议。

　　表一总结了1978年至2008年之间举行的三中全会和每次会议上作出的重大经济决策。从该表中，我们总结出以下几大特点：

　　第一，在每次会议上（除1978年以外），通常会通过一项与经济问题相关的正式决定。

　　第二，会议决定中的政策讨论通常是纲领性的或高度概括性的讨论，一般不会包括执行的细节，也没有具体的时间表。

　　第三，领导层的更替直接影响到三中全会报告涉及的广度和深度。例如，在1993年和2003年新一届领导人上任后的首次三中全会，会议决议对经济问题的讨论非常全面，并提出新的概念。而在他们的第二任任期（例如1998年和2008年）的会议上通过的决议就相对没有那么重要。

　　第四，领导力是事后衡量三中全会重要性的最主要因素。领导力不仅指在经济政策上提出新的理念，而且包括贯彻这些理念的执行力。例如，1993年会议之所以成为一个里程碑式的会议，不仅是因为在该次会议上提出了社会主义市场经济的新概念，更重要的是会议中提出的大部分改革任务都由时任常务副总理朱镕基具体贯彻执行了。从1994年开始，朱镕基实施了一系列的改革措施，包括财政改革、汇率机制改革、税收改革、国企改革、投资体系改革和外贸改革。这一系列改革帮助中国在之后二十年创造了经济增长的奇迹，而且仍然深深影响着当前有关经济改革的讨论。

　　相形之下，2003年的会议令人失望，尽管会议文件中的政策讨论范围和深度都很出色。但是由于领导力的不足，大部分任务都未能实现。而全球金融危机后政府出台的应对措施（大规模刺激和政府干预的加强）更被广泛视为是中国在建设市场经济道路中的一次倒退。

　　最后，改革措施的出台不一定发生在三中全会上（或紧随会议之后）。最典型的例子是1978年的十一届三中全会，虽然此次会议象征着中国经济改革的开启，并被认为是过去35年中国经济领域最重大的事件。但是，会议公报的重点是对一个哲学问题的讨论：实践是检验真理的唯一标准。 而在经济问题上，公报只是提到要将全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来。实际上，通常与十一届三中全会联系起来的家庭联产承包责任制在1979年才出现，并直到1981年才获得政策的正式认可。

　　第二部分：对十八届三中全会的期望

　　即将举行的11月会议是新一届领导人制定中国未来十年经济纲领的平台。市场目前对此次会议抱有很高的期望。的确，我们有足够理由保持乐观：十八大上上届领导人的全退给新一届领导人提供了更大的空间，并充分实施自己的执政理念；新一届领导人在地方和中央的丰富经验（更不用说他们的博士学位）说明他们对中国经济的运作和需要解决的问题了解更加深刻；习近平主席和李克强总理都一直公开支持深化经济改革，如今年一直强调的“不刺激”政策和最近批准的上海自贸区。

　　此外，改革派官员在新政府占据了多个重要位置，包括周小川（央行行长），楼继伟（财政部部长）和刘鹤（国家发改委副主任兼中央财经领导小组办公室主任）。其中，刘鹤实际上相当于11月会议报告起草小组的秘书长，因而在影响中国未来经济改革的政策上的作用不可低估。

　　但是，我们不应对11月会议的直接成果抱有太高期望。正如之前所述，会议文件一般是纲领性文件，不太可能出台具体的细则或时间表。改革计划不会在这一次会议上全部成形：部分改革措施实际上已在11月会议前出台（参见下文），部分改革措施将会在会后宣布。

　　如果不出意外的话，11月会议的主题将是深化经济改革和开放。主要目标已在去年11月举行的中共十八大以及今年3月举行的人大会议上公布，而且新领导人在各种场合也已多次重申。这些目标包括增长模式的转型（包容性和可持续性增长），缩小贫富差距，调整政府和市场的关系。

　　11月份会议的主要看点是什么？主要有两点。第一，新一届领导人对不同改革任务的主次安排是什么？第二，新一届领导人如何细化不同改革领域的目标以及如何实现这些目标。一些主要概念需要在11月会议上进一步阐明，如以人为本的城镇化概念，推进财政改革和土地改革的具体思路等。

　　经济改革的五大重点领域

　　新一届领导人在未来5-10年有多项需要完成的任务，其中大部分并不轻松。在我们看来，以下五大领域的改革可能将成为未来经济改革的突破口。

　　(1) 行政改革

　　改革内容

　　行政改革的目的是简政放权，减少政府对经济的直接干预和提高市场在资源配置中的作用，从而重新定义政府与市场的关系。

　　已采取的措施

　　今年3月，李克强总理表示，在其第一个任期内国务院目前的1700多项行政审批要削减三分之一以上；

　　5月，国务院取消和下放了133项行政审批事项；

　　6月，国家发改委取消和下放了26项行政审批事项。

　　下一步可能的行动

　　我们预计行政改革将成为未来经济改革的关键组成部分。未来将进一步削减政府的审批权限。上海自由贸易区是加快推进这一领域改革的试验区，包括采用负面清单管理（法无明文禁止即可为）。

　　(2)金融改革

　　改革内容

　　金融改革的目标是消除金融市场上的价格扭曲（利率和汇率），提高境内外资金配置效率。

　　已采取的措施

　　7月，中国人民银行取消贷款利率限制；

　　7月，合格境外机构投资者（“QFII”）整体配额从800亿美元提高至1500亿美元；

　　8月，国务院批准设立上海自贸区。

　　下一步可能的行动

　　存款利率放开将遵循“先长期后短期，先大额后小额”的原则。我们预计这一过程将在未来2-3年内完成；

　　引入存款保险制度。我们预计这一制度可能在未来6-9个月内出台；

　　汇率体制：我们预计2013年4季度人民币单日交易浮动区间可能进一步扩大；

　　我们预计人民币自由兑换以及资本账户开放将稳步推进，预计可于2020年前后完成；

　　未来几年的首要任务是建立多层次金融市场，包括债券市场（市场化利率和收益曲线的形成），开放国际版，批准设立民营银行等。

　　(3)财政改革

　　改革内容

　　财政改革的目标是平衡中央和地方各级政府财政收入和支出（2012年，中央财政收入占到了全国财政收入的49%，而中央财政支出仅占政府总支出的16%），改革税收体制，解决地方政府债务问题。

　　已采取的措施

　　5月，财政部和国家税务总局联合印发了关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知，通知自8月1日起生效。据有关部门测算， 2013年企业可通过此项试点减轻税负约1200亿元；

　　7月份，国家审计署启动地方政府债务审计；

　　新一届领导班子严打铺张浪费和公共开支。7月份，国务院宣布未来5年禁建政府性楼堂馆所。

　　下一步可能的行动

　　中央和地方政府财政收入和支出配比将作调整，提高地方政府在部分共享税中的分成比例，将部分支出（如：教育和公共安全）划归由中央财政承担。但我们预计上述调整幅度不会太大；

　　税收体制改革：2014-2015年增值税改革将进一步延伸到其他服务业，并引入一些新税种（如：环境税、资源税）。我们预计，目前重庆和上海两地的房产税试点近期可能会扩容至其他几个城市。但房产税何时在全国范围内执行以及如何征收的细节尚在讨论中。

　　为减少行政开支，当前的五级行政区划（中央、省、地、县和乡镇）将简化为三级（中央、省和县）；

　　如何解决地方政府债务问题？国家审计署的审计调查仅仅是第一步，审计结果预计将于10月份公布；现有债务问题将在未来3-5年内得到解决（可能采取的方案包括出售国有资产、证券化、资产管理公司接管以及发行地方政府债券等）；长期而言，政府的目标是通过提高政府支出透明度，加大监督力度，对地方政府预算实施硬性约束。

　　(4)土地改革/户籍制度改革

　　改革内容

　　中国土地所有权可分为两类：城市土地国有制和农村土地集体所有制。集体所有的农村土地不能直接在市场中流通，必须先出售给地方政府，再由地方政府以拍卖方式出售。在这一过程中，政府对农民的补偿通常过低。土地改革的目标是加大土地流转，保护农民利益。土地改革对户籍制度改革至关重要。

　　已采取的措施

　　6月，国务院要求全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件（尚未宣布目标及时间表）；

　　户籍改革在几个省份已经试行。比如：9月份山东宣布放开中小城市户口迁移限制；

　　下一步可能的行动

　　11月的会议可能会进一步明确土地改革和户籍制度改革方略，具体规划或将于会议结束后出炉。

　　(5)资源价格改革

　　改革内容

　　目前多数资源类产品的价格在很大程度上仍为政府管控。改革的目标是建立市场定价机制，提高资源配置效率。

　　已采取的措施

　　1月，发改委解除电煤价格干预；

　　3月，发改委调整成品油定价机制，推动国内油价与国际接轨；

　　5月，发改委表示将逐步调整电力定价机制（将于5年内完成）；

　　7月，发改委宣布将调整非民用天然气价格。

　　下一步可能的行动

　　未来几年将继续推进资源价格改革

　　其他改革

　　11月份的会议上可能还会提及其他几项改革，但短期内可能不会优先推动。例如，近期进一步推进国企改革的可能性不大。我们预计11月份的会议将仅仅重申要增强国有企业活力。

　　反腐是11月份会议可能提及的另一个问题。8月份的政治局会议审议并通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。最近对前中共中央政治局委员薄熙来的公开审理，以及多名部级高管落马，令公众对政府反腐行动的信心有所提升。

　　总的来说，我们认为未来几年新一届领导班子将着力通过循序渐进的方式推进经济体制改革。11月份的会议将进一步揭开改革议程的面纱，但改革绝非一日之功。部分改革已经取得一定进展，但还有更多改革有待推出。2014-2015年改革措施的落实对于提振市场信心以及中国经济的长期增长至关重要。或许此轮改革措施不会像1994年那样激进，但相信本次会议不会像2003年那样令人失望。