汪三贵：过度行政化影响扶贫效率

　　【背景】10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对加强扶贫资金管理做了再次强调和部署。

　　效率不高一直是中国扶贫面临的问题。资金挪用、项目管理效率低下、瞄准度差等问题长期困扰着中国扶贫。8日的会议指出，“近期审计发现，一些地方的扶贫等保民生资金存在虚报冒领、挤占挪用、滞留沉淀和监管弱化等问题，值得警醒。”

　　为此，会议提出三项措施加强资金管理：一是明确和强化各级政府职责，做到权责一致。严格落实扶贫开发规划责任、权力、资金、任务“四到省”制度，项目审批权限原则上下放到县，省市两级则将主要精力放在资金和项目监管上。二是增强扶贫资金使用的针对性。对扶贫对象建档立卡，与低保衔接。项目资金要到村到户，切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。三是创新资金管理使用方式。在贫困地区特别是集中连片特殊困难地区，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资金和各类相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买社会服务、金融机构等参与扶贫开发的有效做法。

　　这些措施针对性如何？如何才能提高中国扶贫效率？

　　中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵表示，此次国务院常务会议提出的三项措施并非新举，是对以往政策的再次强调。虽然方向正确，但部分政策在执行中遇到困难。要释放扶贫效率，根本上应合理界定政府与民间角色，改变过度“行政化”倾向。

　　汪三贵称，省级政府来审批扶贫项目是毫无道理的，扶贫项目多是三五万甚至几千的小项目，省里根本无从审批。目前，很多扶贫项目已由县级政府审批，但发改委等一些部委的项目审批权仍然在省，应继续下放。

　　扶贫与低保衔接推进情况则不理想。汪三贵说，由于两者由不同部门分管、实施方式也不同，管理整合、责任分工等出现问题。同样，由于涉及部门之间的合作，扶贫资金整合也出现困难，如果地方政府推动力不强，就很难整合。政府购买社会服务近年来有一些进展，但是中国社会组织发育不足，仍很弱小。

　　汪三贵表示，政府主导扶贫是合理的，扶贫是一种公益性事业，单依靠市场机制难以动员到足够的社会资源。如果政府不介入和主导，恐怕大多数贫困人口的基本生存问题都得不到解决。但是政府主导并不意味着政府在每个环节都要介入，过度的行政化会带来效率损失。中国扶贫的很多问题来源于此。

　　比如，各级政府目标不同，与维持地方政府的正常运转、保证教师工资、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等多个重要目标相比，扶贫在贫困县并不是最重要的目标。一些贫困地区的地方政府挪用扶贫资金，也就不足为怪。而自上而下行政化的项目管理，效率也十分低下。

　　汪三贵认为，要提高扶贫效率，应界定各方角色，建立合理的扶贫体系。政府应着力于战略及政策制定、资源供给、监管，具体的实施应更多依靠社会力量，尤其是专业性民间组织、农民自己的组织如合作社等。民间组织在扶贫中的作用是政府无法替代的，因为民间非政府组织具有更多的灵活性，可以集中精力于某一个服务领域，更可能深入到基层和贫困农户中去。

　　为此，汪三贵称，政府首先应当为民间组织发展改善和创造有利的法律环境，制定中国的民间机构组织法，在法律中明确民间组织的地位、作用、组织原则和监督方式，并赋予民间机构更多参与社会公共事务的权利和足够的灵活性。此外，政府应该逐步放松对民间机构的直接控制，通过立法和司法程序来管理。赋予民间机构更大的独立性和自治性，使它们真正对社会和法律负责。

　　（财新记者 汪苏 采写）