智囊机构建议财税改革优先调整事权

　　【财新网】（记者 邢昀）财税改革已被中共中央领导层列为十八届三中全会的改革事项之一，为此，多家政府研究机构已提出各自的改革方案建议。财政部财政科学研究所、国务院发展研究中心近期发布报告建言，在保证中央财力的前提下，优先调整事权，对事权进行分类归位、有序上移，以事权合理划分重新确定财力配置，优化转移支付制度。

　　财科所、国研中心研究报告认为，中央不应向地方政府下放财力，而应上收一些目前由地方负担的事权和支出责任。这一改革思路和近几年流行的“中央应向地方政府下放更多财力”相左。

　　财政部财科所研究报告提出，在保持财权划分基本稳定的同时，对事权进行分类归位，有序上移相关事权，在此基础上降低转移支付规模，精简其项目，规范其分配。

　　对上移事权，财科所报告建议，应优先考虑将普遍性社会福利事务、资源环保类事权有地方上划中央政府，将经济发展类事权和辖区公共管理类事权保留为地方事权，基础教育等公共服务事权由中央和地方规范合理分担。

　　报告提出，可以由中央来保障基本的社会福利，在此之上的补充性社会福利项目由地方政府负责筹资并组织提供。地方政府通过“锦上添花”来增强该地区对人力资本、技术等生产要素的吸引力。具体包括：养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等，支出责任应划归中央政府。住房（实物）保障、公共卫生、低于成本的基本医疗服务，可采取中央和地方共担的方式。

　　财科所研报强调，事权共担的具体方式，可以考虑以“划分支出比例”的方式来共担；也可以“划分支出项目”的方式来共担，如基本医疗服务方面，由中央政府负责需方补助，即补助城乡居民参加基本保险制度，地方政府承担供方补助责任，即承担本级所属公立卫生医疗机构的经费补助责任。

　　财科所报告也提出了事权重置的过渡性安排。作为阶段性推进方案，可以考虑先把事权上划或统筹到省级层面，再由中央直接对省进行财政转移支付或财力补助。待时机成熟时，再将事权“连人带事带机构”逐步上划至中央。

　　财科所所长贾康认为，健全完善中国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内冾于市场经济体制的事权与财权相顺应，财力与支出责任相匹配的财政体制。

　　国务院发展研究中心近期提出“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的改革基本思路和行动方案。关于财税体制，其课题组建议，以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动新一轮财税体制改革。应在维持宏观税负和中央财力集中度基本稳定的前提下，以中央政府上划部分事权建立“国民基础社会保障包”为突破口，深入推进财税体制改革，优化收支结构，促进政府职能转变，增强中长期财政稳定性和可持续性。

　　国研中心课题组提出，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。

　　10月7日，国家主席习近平对外表示，中国正在制定全面深化改革的总体方案。在他列举的领域中，经济体制改革包含了财税、金融、投资等。

　　1994年以来的分税制改革，确定了中国财政体制的整体框架，支撑了市场经济发展。分税制财政体制主要涉及三大部分，事权划分、收入划分和支出及转移支付。由于改革并不彻底，省以下未真正落实分税制，后续调整主要针对增量，现实中积累不少矛盾，例如，政府间事权和支出责任划分不清，地方政府财力与事权脱节，收支结构不合理，转移支付制度复杂低效等。不少观点认为，中央政府财力雄厚，地方财力紧张，中央应该下放部分财权。

　　财政部部长楼继伟2011年在财新《比较》发表论文——《中国需要继续深化改革的六项制度》，文章认为，现在中国的做法是维持现有不合理的事权，多给地方政府资金让它们办本应由中央政府办的事项，这样做没有出路，这个问题事关重大，如果没搞清楚，就维持现状，不宜压缩中央收入比重。不然，会为今后的改革设置障碍。