部分基层政府为何想放弃财政权

　　【战胜市场】（财新专栏作家 杨志荣）随着全国五级政府债务全面审计接近尾声，尽管中央一再安抚称地方债规模可控，但前两次地方债务审计结果出台后无不约束了地方债务的扩张。实际上，从中央开始清理地方债的三年来，越来越多的地方融资平台被取消发债资格乃至被银行等金融机构调整出支持名单，地方政府融资已经越来越困难，而更多的因素显示地方政府赤字和流动性偿付问题只会越来越严峻。

　　地方政府的财政收支困境主要表现在以下几个方面：

　　一是经济转型。中国经济的换档减速，财政收入增速随之放缓，各地的情况都不容乐观。今年10月份，中央在5月份遏制产能过剩政策的基础上，再度明确钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶五大行业为治理产能过剩的重点，不仅直接减少了地方的财政收入，而且还增加了地方财政负担。

　　二是税制改革。自8月1日起将交通运输业和部分现代服务业的营改增试点在全国推开，全国税收净减收预计超过1200亿元。地方财政受到的影响不小，不仅行业整体税负下降，而作为地税的营业税改成央地共享的增值税，也导致地方财政收入下降。

　　三是债务到期。根据审计署公布的数据，2010年末10.7万亿元地方债务中，有12195亿元和9941亿元债务将在2013年和2014年年底到期。而审计署今年6月公布的36个地方政府2011年以来政府性债务变化情况，相比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%，这应该是各地的普遍现象。

　　四是融资监管。为弥补财政赤字，近两年，除了银行信贷之外，信托、地方债、企业债、金融租赁等多种方式都被开发出来，去年地方政府甚至“创新”出了向公务员集资的方式，来缓解地方经济发展的融资问题。为此，今年年初，财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设可以举借需要财政性资金偿还的债务外，联合堵塞了比银行信贷更广泛的“影子银行”的融资渠道。9月初，财政部部长楼继伟再次强调，发行地方债只能用于建设性支出，并表示要对地方债实行分类管理，公益性债务用公共财政收入来偿还，平台债务要加强管理用收益来偿还。

　　五是土地改革。一直以来，绝大部分地方政府都把土地出让金作为偿债的主要保障，但传闻中的农地直接入市无疑将“剥夺”地方政府未来可能的收入来源。

　　六是事权扩张。习近平总书记在6月的全国组织工作会议上提出，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容。地方发展经济的需求却在增加，社会保障、教育、医疗、行政支出等刚性支出去不断增加，很多产业发展也要求地方资金配套。

　　地方政府最担心的就是中央请客，地方买单。实际上，目前地方债务的绝大多数就是金融危机以来四万亿财政刺激政策形成的。当下的保障房建设，更是让地方政府财政雪上加霜，部分地方甚至动起了挪用公积金来建房的心思。

　　于是，部分街道（乡镇）政府听闻十八届三中全会可能把五级财政体制调整为三级财政体制，热切盼望尽快启动，因为现在基层的财政增收压力实在太大，实在难以完成。安邦（ANBOUND）研究团队近日的调查显示，在某省的一个县级市，该市一个街道一年的财政收入任务是16000万元，目前还有5000万元没收上来，由此处在两难之中：如果完不成，考核肯定难以通过；如果超额完成，来年的任务基数肯定加大。这种情况在全国的乡镇都比较普遍，不少基层被逼着，只能靠借钱虚报完成任务，致使债务人为恶性循环。于是，一些基层政府的行为出现了“扭曲”，以至于宁可不要财政权，也不要过大的征收压力。

　　一些地方政府在不断扩大的事权与财政收入不断压缩且融资日益艰难的夹缝中，出现了以放弃财政权来换取减轻财税征收压力的倾向，央地关系正在日益复杂化。

　　（作者为安邦咨询（ANBOUND）研究员）