信访改革与三中全会期待

　　财新记者 任重远

    2013年11月11日，十八届三中全会进入第三天，一篇名为“信访制度改革：不再进行全国排名”的报道引发广泛关注。《新京报》记者对数位基层信访部门负责人的采访显示，国家对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报，确立了“把矛盾化解在当地”的新思路。

　　其实，前述改革内容并非最近的新举措。今年初的3月18日，财新《新世纪》周刊即报道（详见“终结涉诉信访”），不少地方的实践显示，饱受质疑的涉诉信访责任追究制度已开始停止执行，政策已有调整，将涉诉信访从整体信访考核中挪出去，涉诉信访的情况也不再向地方通报。

　　之后的5月除，《南方都市报》也从多地信访系统官员得到确认，自2013年3月至今，暂未收到国家信访局关于各省（市、区）信访量的排名表。部分地区也已经取消了信访排名和考核。

　　在全面改革尚未正式确认、地方性实践低调改变之际，新闻工作者对相关情况的阶段性记录，总是公众关注热点。旧闻常新，其实凸显了信访改革的重要性和艰巨性。

　　自2013年1月中央政法工作会议提出“改革涉法涉诉信访工作”之后，在官方层面，至今还未正式宣布取消信访排名，实践中的具体改革操作，也不见公开说法。官方操作不透明的情况下，媒体的采访报道，只是在某个时间节点，对局部地方的实践情况做出描述，而缺乏权威信息来支撑全局性的判断。

　　2005年修订的《信访条例》规定，各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。

　　此后，从国家信访局到各地方政府，对“非正常上访”人次数进行排名通报逐步成为一项惯例。在各级党政部门，尤其是在县级及县级以下的基层，排名先后成为对党政干部政绩考核的重要指标之一，很多地方甚至实行“一票否决制”。

　　在排名、考核的压力下，部分地方的党政机构为实现“控访”不择手段，各种违法、甚至犯罪的行为层出不穷，上访者张耀东的悲剧（详见“上访者张耀东之死” http://magazine.caixin.com/2012-12-07/100469876.html），便是其中的典型代表。这种情况早已引发公众、学界、甚至基层“控访”公务员的强烈不满。

　　在“以全面深化改革”为主要议程的十八届三中全会召开之际，与信访有关的改革，更被公众报以强烈期待。信访问题不单涉及法治，也和经济、民生领域的多项改革议题紧密相关。

　　要知道，从“控制进京上访”到“把矛盾化解在当地”的转变，只是纠纷解决层面的由“表”及“里”，仍着眼在“矫正正义”，即对被侵害的财富、荣誉和权利的恢复和补偿。要从根本上解决信访问题，必须从产生矛盾的诸多机制和制度入手，如土地制度、市场制度、劳动社保、教育卫生和环境保护等等。

　　这时，便已涉及“分配正义”，即对财富、荣誉、权利等有价值的东西的分配，按照正义的原则，对相同的人给予相同对待，对不同的人给予不同对待。这超出了中央政法工作会议所能涵盖的议题，要通过“全面深化改革”来实现。因此，十八届三中全会之际谈信访改革，正当其时。

　　就“矫正正义”，学界早有共识，即以法治解题。中央对地方、上级对下级的考核标准，应着眼于解决纠纷的过程——是否按照法定程序、依照法律要求处理，而非单看有多少人“进京”、“进省城”上访。

　　2013年以来，无论中央政法机关的几次会议精神，还是浙江省高级法院院长齐奇、湖南省长沙市副市长何寄华等有关官员的公开表态，都表示了对这一“药方”的接受。实践中，信访排名也已暂停。关键仅在于，面对维稳和政绩的压力，法治原则能否得以坚定、持续的贯彻。

　　“分配正义”的议题则复杂得多。需知所有现存和有望建立的社会制度，都对每个公民的不同权益进行着一定程度的“分配”。无论住房、就业、教育、卫生，还是国企改革、户籍制度等，不同利益者之间不可能没有矛盾，上访者的诉求一直会有社会基础。

　　要让尽可能多的人能对这个社会的“分配正义”满意，其要点有二：一是打破财富的不公平分配机制，如中央反复倡导的，通过深化改革，让人民能够充分共享改革开放所带来的社会进步和财富积累成果。

　　第二，增强公众参与，扩大人民的民主权力。如果制度建立的过程中，公民的意志有机会充分表达并对决策产生实质影响，那么就算结果并非尽如己意，不满的情绪也会得到缓和。