司法改革就是要去地方化

　　【社会万象】（财新专栏作家 田成有）和中国的其他各项改革一样，如今司法改革进入到了攻坚期、深水区，十八届三中全会对司法改革做出了一系列重大部署，无论是从改革范围，还是从改革内容来看，都称得上是一次真正意义上的改革，人民法院的发展将面临着前所未有的重大机遇。

　　所谓改革就是要构建符合司法规律的职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制，就是要消除司法的地方化，在司法职权的优化配置过程中，解决行政权制约审判权，审判不独立的问题，使得法官能够真正依法独立公正地做出判决。通过司法职权的优化配置来促进公正、高效、权威的司法权的实现，让司法回归纯粹的法律规律与法律属性。

　　如今，制约人民法院依法独立公正行使审判权的体制性因素，核心问题就是司法职权配置不够科学合理，中央与地方在司法职权配置和管理方面存在着严重的错位。

　　表现在，一是司法管辖区与行政管辖区完全重合，法院完全采取地方化的属地管理原则，导致法院实际成为地方的一个职能部门，导致人民法院依法独立公正行使审判权的宪法职能不能有效发挥；二是在经费保障方面，由于采取地方财政负责的管理模式，导致法院只能依附于地方，法院的人财物完全受制于地方，国家设在地方的法院变成了“地方”所属的法院，司法难以摆脱干预、干扰；三是在人事管理方面，由于采取完全行政化的管理模式，导致法官成为地方公务员。

　　这次决定提出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。司法体制改革终于第一次迈出了实质性的一步。

　　之所以要去地方化，首先，这是由人民法院的宪法地位决定的。我国宪法第123条明确规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。由此，中华人民共和国的所有法院都是隶属于中央的法院，所谓地方各级人民法院都是中央设在地方的法院而非地方法院。审判权、检察权属于国家公权力，而不是地方公权力，如果法院的人财物受制于地方，当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时，法院依法独立公正行使审判权就难以实现。

　　其次，是由人民法院审判权的本质属性决定的，司法权作为一种国家判断权，它是国家宪法赋予其进行终局裁判的专门权力，任何其他单位和个人不得行使此权力。全国所有法院及法官都是以国家的名义并代表国家，依据法律对各类矛盾纠纷进行的裁决，裁判结果都在全国范围内产生法律效力，并且应当做到同案同判，确保法律在全国范围内统一适用。所以，人民法院的审判权完全具备这种全国性公共事务的属性，人民法院的一切事项都只能是完全的中央事权，而不应该带有地方化色彩。

　　去地方化如何去，就是将法官任免、人员编制、人事、财政管理提高到省一级统管，经费保障纳入省级和国家财政预算，使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显。也就是说，在涉及人事任免时，上级司法机关会有相对更大的话语权，减少乃至彻底割断法院在人事与财政上的地方依附，消除地方政府对司法机关人事权和财政权的管控，让司法机关有依法独立、公正司法的人力和财力基础。

　　这种改革，意味着将国家审判权统一收归中央，从制度上保障各级人民法院都成为名副其实的国家审判机关，禁止地方操纵国家审判权，确保全国各级人民法院在中央的统一领导下成为“一盘棋”，保障国家法制的高度统一，切实维护中央的绝对权威。

　　这也意味着，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，将有可能打破司法管辖区与行政管辖区完全重合的二合一管理体制，根据现实需要设置不与行政区划重合的、相对独立的司法管辖区域。从体制上解决现行各高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院产生于同级人大，并受制、听命于地方的突出问题，从法律上、制度上排除了地方保护主义和部门保护主义对国家审判工作的干扰，彻底回归审判权作为中央事权的本性。

　　法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，具体将如何管理？经费保障纳入省级和国家财政预算，具体该怎样划拨，划拨的标准、形式与流程是什么？需要在今后的实践中逐渐摸索。

　　对司法的干扰和影响而言，人财物的管理权往上提，也许只是影响主体的改变，并不能完全杜绝一切外在的干预、干扰，人财物统一到省级管理，干扰和影响只是某种弱化、淡化。相对国家统一的司法权而言，“省一级”依然是地方，法检机关的产生有既定的法律程序，地方人大在法检机关人员任免中仍有作用。特别在一个相对熟悉的社会里，相互给面子的文化和需要依赖于党委、政府解决矛盾的现实，并能完全走向真正意义上的独立。

　　还要注意的是，省以下地方法院人财物统一管理并非法院内部的“垂直管理”，更不是将上下级法院在审判业务上的监督指导关系变成所谓“领导关系”。在改革的过程中，还需要在制度确保其不因上级机关在人财物上的更多话事权，而让案件的审级有所模糊，甚至助长上下级法院之间违规干预、请示具体案件。否则，法律设定审级制度所给予公民的多次救济权利，将有可能变得形同虚设。

　　在地方化法院的运行之中，法官的收入不仅体现在工资补贴上，除此之位，经济较好各县、区、市地方财政都会设立类似目标考核奖的年度奖金，对于法官微薄的收入来说，是一种额外的实际收入。如果由省财政统一负责，收入仍不大幅增加的情况下，对于中、基层法院的法官而言，收入没有提高反而降低，如何平衡、协调，如何不挫伤法官的工作积极性，也是司法改革面临的现实问题。

　　现实的问题还在于，在中国特色的社会主义国家，司法改革应当处理好司法与外部政治力量的关系，探索在新的历史条件下加强和改善党对司法工作的领导以及司法配合和服从党和国家中心工作的方式与方法，建立能够有效保证人民法院依法独立行使审判权的外部支持和监督机制。要把各级领导以个人名义对在审案件向法院作出的批示作为一项政治禁忌，避免和杜绝在各种利益的驱使下干预人民法院独立行使审判权的行为与现象，彻底切断“利益驱使权力，权力干预或影响司法”的链条。