政府限制城市规模产生扭曲

　　张帆|文

   十八届三中全会关于深化改革的决定指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

　　本文用经济学的现有理论分析与此有关的一些问题：城市的最优规模是什么？不同规模城市的最优结构是什么？如果限制某一规模城市的发展，会出现什么样的扭曲和效率损失？如果人为分割城乡建设用地市场，会发生什么情况？

　　城市的最优规模

　　由于集聚效应，随着城市规模的增加，城市的生产率提高。这使人均工资和人均收入提高。这是城市规模扩大的效用。另一方面，城市规模的扩大带来各种成本，工人的通勤时间和费用提高了，住房价格提高了，环境污染和交通拥堵也增加了，这些都减少了居民的效用。

　　我们可以用一条曲线来表示每个工人（居民）的效用函数随城市人口的增加的变化。这条效用曲线先上升后下降（纵坐标为代表性工人的效用，横轴为城市人口）。在城市规模扩大的初期，工人的效用是上升的。到达某一点之后，由于住房和通勤费用、拥堵和环境污染的上升，效用开始下降。效用的上升和下降说明，城市可能有一个最优规模。这个最优规模可以是自然形成的，是由人们的用脚投票决定的。当交通拥堵发展到比如说开车每小时10公里，人们就开始离开这个城市，至少没人再进入这个城市，这个城市就达到了稳定的规模。

　　当城市规模稍大于最优规模时，城市的规模才会稳定。假定某国有四个城市，都没有达到最优规模。如果甲市的居民迁移到乙市，乙市每个居民的效用由于集聚就会提高，沿效用曲线向上移动。甲市由于人口减少，每个居民的效用就会减少，更多的人离开这座城市。乙市的人口不断增加，甲市最后就会消失。同样的情况也适合丙市和丁市，假定丙市消失，丁市扩大。现在这个国家有两个大城市，人口一样多，假定其居民的效用都超过了效用曲线的顶点。这时如果一些居民从乙市迁移到丁市，丁市居民的效用就会沿着效用曲线向下移动，由于人口过多，居民的效用减少了。另一方面，由于人口减少了，乙市居民的效用沿效用曲线上升，效用增加了。这会促使丁市居民向乙市回流，抵消了最初乙市居民向丁市迁移的效果，最终两市的人口回到初始状态。因此超过最优规模的大城市的人口是稳定的。

　　多城市的规模结构

　　如果一国存在不同规模的很多城市，它们是如何和平共处的呢？城市形成的原因是不同的。经济学假定城市由两种原因形成，地方化和城市化。“地方化”是指同一行业的企业集中在一座城市中，形成规模效应，例如钢都鞍山是钢铁企业集中的结果。在城市经济学中“城市化”则是指不同行业的企业集中在一起，形成规模效应，这种城市是各行各业的集聚，没有单一的主导行业，例如上海。一般来说，地方化城市的规模较小，城市化形成的城市规模较大。

　　相应地，这些城市的效用函数不同。当所有城市的效用水平都超过最优水平且相等时，不同规模城市的均衡就出现了。虽然效用相同，不同城市的用人口衡量的规模是不同的。

　　政府限制城市规模产生的扭曲

　　如果政府限制一部分城市的规模，可能会使受控城市和不受控城市的居民的效用都降低。假设一国有两个规模相同的城市。假定所有的城市居民都是租房者，不存在土地和房屋的所有者。每个城市居民的效用是一样的，在均衡状态没有人愿意从一座城市迁移到另一座城市。假定城市A给居民每人一块固定大小的土地，并规定城市的总面积。城市A用这种办法限制了城市人口，超过这一限制的人口只好流动到城市B，城市B的人口增加，超过初始均衡状态的人口。由于人口增加，城市B的效用下降。如果城市A的政府能够强力控制边界，并不允许人口流动，城市A居民的效用会保持在较高的水平上。如果城市A政府不能有效控制边界，城市B的居民就会流入城市A，对有限的地块进行竞争，抬高土地价格，最终使两城市的效用都降低。在人口能够流动的情况下，一部分城市控制规模的结果，是所有城市居民的效用都降低。

　　如果城市规模结构已经事先由政府确定，不同规模的城市的居民的效用水平可能保持差距，达不到均衡水平。

　　限制城市规模对土地租金的影响

　　城市土地租金是土地使用者向土地所有者支付的费用。城市土地租金由地块赚取利润的能力决定，等于总收入减去生产和运输成本除以地块面积。在竞争的情况下，由于收入和生产、运输成本的不同，不同地块的租金不同。一般来说，城市中心的土地租金较高，从市中心向城市边缘运动，地租会越来越低。在完全竞争的均衡状态，地租的高低使城市中所有区位的经济利润为零。在均衡状态，地租和交通费用的此消彼长使消费者住在城市的任何位置都没有区别。假设农村地租较低并且保持在一个水平上。在城市的边缘，城市地租与农村地租是相等的。或者说，自由发展的城市的边缘是由城市地租与农村地租相等的那一条线（一般为圆圈）决定的。当城市对土地的需求增加（可能是由于人口的增加），所有区位的城市地租都上升，城市地租与农村地租相等的线就会向外移动，城市的自然边界就会向外移动，城市就会扩大。

　　如果政府人为设定城市边界，把边界设定在由地租决定的自然边界。如果此后城市对土地的需求上升，城市地价上升。在政府设定并有效控制的城市边界上，城市地租就会高于边界对面的农村地租。这时就会发生各种投机行为。农民会把自己的房子租给城里人，只要租金高于农村租金，农民就可以盈利，分享城市扩大的收益。只要租金低于城市边界内的地租，城里人就愿意到农村租房。最后，当这种套利活动十分猖獗时，政府只好取消城市的行政边界，这样城市边缘的农民就可以公开地分享城市化的收益了。我国目前存在的大量“城中村”正是这种城市边界自然移动的产物。

　　因此，在城市化的过程中，需要遵守以上这些市场机制对资源配置的作用，在不应由政府干预的地方，减少政府干预。

　　（作者为北京大学国家发展研究院教授）