胡舒立：国资收益充实财政意义非凡

　　【财新网】（实习记者 贺瑞珍）财新传媒总编辑胡舒立今天（12月6日）在上海提出，在中国财政收入增长下降、支出增长仍居高位的矛盾下，国资向公共财政上缴30%收益、弥补收支缺口意义非凡。

　　在财新传媒和中欧国际工商学院联合主办的“经济转型高峰论坛”上，胡舒立以财政改革为主题发表演讲。她提出，目前，中国国资收益上缴公共财政的比例并无硬性规定。据2012年国资预算，国资收益上缴公共财政的比重不足1%。

　　她认为，十八届三中全会《决定》规定国资收益上缴公共财政比例，直接打通了国有资本经营预算和公共财政预算，成为落实国资收益全民共享承诺的重要举措。上缴比例在7年内提高至30%，按2012年国资收益1.1万多亿元计算，上缴公共财政资金可达3300多亿元。

　　2012年，全国财政对八项社会保险基金的补助总额为3800多亿元，全国财政科学技术支出为4300多亿元。

　　“财政是国家治理的基础和重要支柱。”胡舒立认为，三中全会《决定》将财政职能空前提升，与“市场在资源配置中起决定性作用”相适应，提出“建立现代财政制度”，意味着财政改革终将名副其实——由此前30多年以“财”为主的半边改革，转向“财”、“政”的改革并举。

　　她提出，今后，面对政府财政要承担更多更大的支出责任，就需有相应的财政资源。首先必须提高公共预算统筹能力，将政府性基金预算、国有资本经营预算、社保预算纳入全面规范的预算。

　　按照《决定》，未来财政收入增长要与经济增长同步，宣告1993年提出的“提高全国财政收入占GDP比重”的进程终止，重点领域支出挂钩机制失去了财政超经济增长的支撑。过去十年，教育、科技、农业等领域支出增幅超过平均，主要靠财政收入超高速增长保证。她提出，“‘稳定税负’意味着用增量财力保证增量民生已无法持续，必须寻找新的财源。”

　　新的财源在《决定》中已有提示：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标”“重点提供公共服务”。划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

　　她认为，行将启动的财税体制改革，虽然以温和的“改进预算管理制度”为首，其实是一场革命，今后会是极其艰难的博弈过程。既然中央已经做出决定，执行者就需要有钢铁般的决心与高超的专业执行力。“我们对这一改革深具期待。”

　　附：财新传媒总编辑胡舒立演讲全文

　　财政改革走向“财”与“政”并举

　　胡舒立

　　女士们，先生们，亲爱的朋友们，大家早上好。

　　今天的会议谈经济转型，我想结合这次三中全会的决定，谈谈财政改革。三中全会之后，大家非常关注执行，我想财政改革推出和执行，将是今后值得关注的重点。最近我就此写过一篇观察文字，因为篇幅限制，一些想法没有展开，在这儿一起谈谈。

　　众所周知，财政是国家治理的基础和重要支柱。三中全会《决定》将财政职能空前提升，与“市场在资源配置中起决定性作用”相适应，提出“建立现代财政制度”，意味着财政改革终将名副其实——由此前30多年以“财”为主的半边改革，转向“财”、“政”的改革并举。

　　这表明，历经35年改革开放，中国终将市场的作用和财政的职能提升至应有本义，全面深化改革因此也就实至名归、空间洞开。

　　《决定》有十六个部分，60条改革任务，其中专述“深化财税体制改革”的内容位列第五部分，有三条，但在22000字的报告中，只占900余字，篇幅相对比较短。不过仔细读这个部分内容，涵盖财税改革的关键环节，而且突出预算、税制和事权这三个核心且亟待改革的方面。除此专章，还有众多涉及到财税体制改革的内容，主要散见于以下几章：即“坚持和完善基本经济制度”(第2章第6条)、“加快转变政府职能”(第4章第14条)、“健全城乡发展一体化体制机制”(第6章第22条、第23条)、“加强社会主义民主政治制度建设(第8章第27条)”、“推进社会事业改革创新”(第12章第44、45条)、“加快生态文明制度建设”。(第14章52、53条)，一共是九条。

　　三中全会《决定》提出的具体改革任务超百项，整体地看，可以说关涉财税体制改革的居首位。“五位一体”全面改革的重点是经济体制改革，而财税体制改革不仅是经济体制改革的支点，也是推动五个方面改革的内生引擎。

　　第一点，我想强调，这次财税体制改革，事实上是政府转型 财税先行。

　　市场在资源配置中起决定性作用，这一质的变化，需要政府转变职能与之适应，政府管好其有形之手便成为关键。在决定中，“深化财税体制改革”紧随“转变政府职能”之后，说明中央对财税体制改革与转变政府职能之间的密切关系非常清楚。

　　目前，按公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保缴费、政府债务等全口径计算，政府每年的收支规模已近20万亿元，占GDP比重近40%。政府怎么拿钱，怎么花钱，体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，影响政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。财税体制改革的力度和进度，不仅限于影响财税自身，很大程度上决定转变政府职能的成效，也影响“五位一体”全面改革的进程。

　　《决定》在第4章“加快转变政府职能”部分提出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。这一政绩考核导向的变化，将引导政府缩减经济性支出；而考评体系主张“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”，则激励政府支出更多用于提供上述公共服务和产品。

　　政绩考核变化，将促进财政由经济建设型转向公共服务型。

　　第二点，谈谈在政府职能变化、考核体系转变的前提下，今后究竟是实行强财政还是弱财政。我们的理解是做强财政。

　　《决定》提出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这一表述，赋予财政重大责任，就需强大的财政来承担，而强大的财政同时需强有力的民主监督。作为具体落实，《决定》提出，建立现代财政制度。改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　决定17条“改进预算管理制度”之后是一句话：实施全面规范、公开透明的预算制度。全面规范、公开透明，只有八个字，其实是大有文章。先说这个全面规范。

　　现代财政制度的主要特征是统一预算、滚动预算、绩效预算和民主监督等。《决定》抓准了中国“建立现代财政制度”的要义，一是统一强化财政预算，二是做实人大审批监督。全面规范的预算管理制度，意味着政府所有收入和支出，均须纳入统一的财政预算管理的范围。

　　目前，纳入政府财政预算统筹安排的收支，实质上只有公共财政预算部分，政府性基金预算主要归属相关主管部门管理，国有资本经营预算由国资委编制、收支主要在国企内循环，社会保障收支主要由人社部管理，社保预算刚刚起步。目前政府收支20万亿元的资金中，纳入预算规范管理的资金仅占一半。

　　对政府收支管理的这种分散状况，财政部原部长项怀诚戏称“中国至少有七个‘财政部’”。政府预算不完整、不规范，政府无法统筹，导致决策分散、效率低下、损耗和腐败严重。

　　今后，如果政府财政要承担更多更大的支出责任，就需有相应的财政资源。这首先就必须提高公共预算统筹能力，将政府性基金预算、国有资本经营预算、社保预算纳入全面规范的预算，就成为必然。

　　据此，继续读《决定》，财税改革这章开宗明义提出“稳定税负”，第17条预算管理改革，明确要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。这意味着未来财政收入增长要与经济增长同步，宣告1993年提出的“提高全国财政收入占GDP比重”的进程终止，重点领域支出挂钩机制失去了财政超经济增长的支撑。

　　过去十年，教育、科技、农业等领域支出增幅超过平均，主要靠财政收入超高速增长保证。“稳定税负”意味着用增量财力保证增量民生已无法持续，必须寻找新的财源。

　　新的财源在哪儿？《决定》在第二章就提出，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标”“重点提供公共服务”。划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。——这显然是答案。

　　目前，中国国资收益上缴公共财政的比例，并无硬性规定，据2012年国资预算，国资收益上缴公共财政的比重不足1%。《决定》规定国资收益上缴公共财政比例，直接打通了国有资本经营预算和公共财政预算，成为落实国资收益全民共享承诺的重要举措。上缴比例在7年内提高至30%，按2012年国资收益1.1万多亿元计算，上缴公共财政资金可达3300多亿元。

　　2012年，全国财政对八项社会保险基金的补助总额为3800多亿元，全国财政科学技术支出为4300多亿元。虽然有学者认为上缴比例过低，但对比可见，在财政收入增长下降、支出增长仍居高位的矛盾下，国资向公共财政上缴30%收益、弥补收支缺口意义非凡。

　　《决定》在城乡一体化发展这一章提出，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

　　实现关乎民生的切实承诺需要钱，政府财政支出会大幅增加，做强财政实属形势所迫。

　　第三就是强财政对应什么？“强财政”不能对应着“弱人大”，按《决定》的主张是必须做实人大。

　　其实在中国，面对政府每年20万亿元的收支规模，做实人大的预算审批权和监督权已不能再拖。《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”这一章提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。这一表述，明确了财政改革从“财”扩展至“财”与“政”的改革并举。

　　还是回到决定17条，这一条还提出，审核预算的重点“由平衡状态、赤字规模”转向“支出预算和政策拓展”。这也是意味深长。

　　因为过往人大对预算的审核，代表们有权关心的只是年度总数，最多在年度赤字上做做文章。而审核重心一旦转为“支出预算”，即意味着代表们可以深入整体预算，对钱花在哪里有了发言权；延至“政策拓展”，更意味着代表们可以对财政资金体现的政策导向，充分表达意见，行使表决权。17条还提出，预算管理要建立跨年度平衡机制及与之相配套的债务预警机制的建立，这也必然地使人民代表大会有机会在财政大事上体现制衡权。

　　如此，则人大一直主张的预算修正权有望实现，这将成为人大脱去“橡皮图章”戏称的标志。

　　《决定》还在政改那节27条强调人大作用时明确，“税收法定原则”。这应当包含人大行使税收立法权和依法治税两个方面。中国现行的18个税种有15个未经全国人大立法，今后要加快将税收条例上升为法的进程，新设税种必须由人大先行立法。《决定》18条提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，明确发出未来必须恪守“税收法定原则”的信号。当然，依法治税要求收入预算从约束性转向预期性，不再确定硬性税收收入任务。

　　第四，优先厘清事权。

　　中央和地方收入和支出关系，自1993年分税制改革后几无大的调整，积弊日深。这些年，学者对中央和地方的事权财权关系，谈得很多。这次决定19条谈此事，主张“明确事权”“建立事权与支出责任相适应的制度”。

　　显然，三中全会对中央和地方关系的重视符合预期，但提法出乎预料。此前，社会和学界呼吁最多的是“中央向地方下放财权或给予更多财力”，聚焦点在于调整中央和地方之间的收入。但三中全会公报，毫无疑问将明确中央和地方事权和支出责任放在首位；作为对“明确事权”的补充，提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，目标是解决中央和地方事权和支出责任的缺位、越位和错配。

　　而在财权问题上，决定19条提出，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。这是基本保持现状的一种安排。

　　下一步会怎么走，还是要看。现在根据有关权威的解读，今后要适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。

　　对于支出责任的承担原则，三中全会提出，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

　　综上所述，可以看出，行将启动的财税改革，虽然以温和的“改进预算管理制度”为首，其实是一场革命，今后会是极其艰难的博弈过程。既然中央已经做出决定，今后要看执行者，我说过，需要钢铁般的决心与高超的专业执行力。我们对这一改革深具期待。