行政诉讼法修改未涉及行政法院

　　【财新网】（记者 任重远）法律界翘首以盼的行政法院制度，最终未能进入12月23日召开的全国人大常委会审议议题。这使得让法院脱离各级行政机关控制的努力暂时落空。

　　现行《行政诉讼法》施行23年来，未予修订，已与现实严重脱节。“民告官”难度大，地方政府设置门槛妨碍诉讼，经常使得该法形同虚设。

　　所谓行政法院，是指专门审理行政诉讼的法院。近年来，法院系统和学界倡导应设立与行政区划分离的行政法院，使司法免受行政权力干预。

　　“县法院审不了县政府”

　　法院缺乏独立性，是制约这部法律落实的一大顽疾。

　　最高法院数据显示，2011年，全部一审结案的行政案件中，不予受理和驳回的占总数7.8％，是民商事案件的7.8倍。因各种土政策不予受理，且连个说法都不给的，更无法统计。

　　现实中，大量案件被动员撤诉；即使进入程序，最后做出判决的仅占结案总数的27.21％。原告胜诉率从早期的30％左右降到目前的不足10％。

　　中国的政治格局下，地方法院人财物受制于当地政府，“县法院审不了县政府”成为普遍现象，基层法院行政诉讼一审功能几乎形同虚设。2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85％，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍。

　　最高法院行政庭副庭长李广宇等曾撰文指出，现行行政审判体制不做调整，其他方面的努力再大、再多，也无法从根本上摆脱困境。通过修改《行政诉讼法》，建立接受最高法院监督的行政法院，是最为可行的方案。

　　设立行政法院受挫

　　2013年，《行政诉讼法》修改进入全国人大常委会当年立法规划。

　　副委员长万鄂湘先后到北京和福建调研，提出设立行政法院。最高法院内部和行政法学界也给予支持，形成了积极、保守两项方案。

　　积极方案分为四级：在国家层面设立最高行政法院；地方层面从高到低依次为高级行政法院、中级行政法院和行政法院。中级行政法院和行政法院与所在市、县的行政管理区域相分离，最高行政法院和高级行政法院的法官由全国人大常委会任命，中级行政法院和行政法院的法官由省级人大常委会任命。

　　保守方案是参考海事法院的模式，只在基层设立一级行政法院，与所在县级政府的管辖区域相分离，其法官的产生与中级法院的产生程序相同。

　　保守方案无需改变顶层设计，代价最小。十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”后，多位学者曾对此表示相对乐观。

　　但最终结果，这一方案仍未进入本次修正案，取而代之的是此前相关司法解释中出现过的提级管辖和交叉管辖制度。即对县级以上政府提起的诉讼上提到中级法院管辖，并允许高级法院确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。

　　一位参与修法的行政法专家告诉财新记者，这一结果并不意外，行政法领域的立法推进一向非常困难，偏向保守的声音这次也非常强烈。

　　早在2005年，《行政诉讼法》修改已进入官方讨论，一度可能进入2006年立法规划，后多次延期。

　　在全国人大常委会2013年立法规划中，《行政诉讼法修正案（草案）》也初定10月份提交审议，现在推迟了两个月。