中美跨境监管合作迈步

　　中国证监会与美国公众公司会计监察委员会（PCAOB）签订执法合作备忘录，同意提供“会计底稿”。这是中美跨境监管合作的一个重要进步。

　　5月28日，全球四大会计师事务所之一的德勤（Deloitte Touche Tohmatsu CPA，LTC）向美国联邦法院提出申请，要求撤销一年前美国证券交易委员会（SEC）对其拒绝提交涉案审计文件的指控。

　　这是中美签订审计合作备忘录的第一周。德勤认为，SEC能够通过其他可替代的途径获得这些文件，因此不再需要从德勤方面直接获取。

　　5月24日，中美双方先后宣布，中国证监会、财政部与美国公众公司会计监察委员会（PCAOB）已于5月7日签署执法合作备忘录，中美会计审计跨境执法合作正式展开。

　　根据备忘录内容，一旦美方提出要求、经中方允许，即可为其提供会计底稿。这将有助于美国监管机构对可能卷入会计欺诈的、在美国上市中资公司展开调查。

　　中国证监会新闻发言人在5月24日的新闻发布会上指出，备忘录是中美双方提供和交换各自管辖范围内调查相关审计文件的框架性协议。“通过合作的途径解决问题符合双方利益，也符合证监会保护投资者利益的目标，对维护中国公司对外形象，打击证券犯罪可收到良好的效果。”

　　PCAOB主席詹姆士·多迪（James Doty）向财新记者表示，这项执法协议是中美两国对于投资者保护的重要进展，更是跨境执法合作的开端。

提供会计底稿

　　这份囊括14大要点的备忘录英文版在美国公开发布，但中国尚未公布中文版备忘录。

　　根据美方公布的备忘录，签署协议的共同目标，在于提高审计报告的准确性与可信度，以保护投资者，并确保公众对审计过程的信心。

　　在资本市场全球化的今日，双方意识到监管合作的必要性，因此决定在尊重两国法律的前提下，允许监管机构提供相关讯息。

　　今后涉及具体执法案件需要调取上市公司审计档案时，PCAOB可向中国证监会及财政部提出申请，中方在履行相关程序后，可为其提供会计底稿。

　　不过，必须以遵守中国的相关法律法规，包括《保密法》《档案法》和《会计法》等为前提。如果违反中国的法律法规，中方将拒绝为其提供底稿；至于提供的会计底稿能否用于境外司法诉讼程序，还需要和有关部门（诸如司法部、外交部）进行协商。

　　《华尔街日报》评论称，对于美方查阅审计档案的要求，中国此前以可能涉及侵犯主权为由，一直不愿妥协。因此，此次签署备忘协议，被看作是中国方面做出的重大让步。

　　涉及中概股和中国会计师事务所的美国监管部门有SEC与PCAOB。SEC主管上市公司，在需要时对上市公司的审计师进行调查；PCAOB负责监管在该机构注册的会计师事务所。

　　根据2002年美国国会通过的《萨班斯-奥克斯利法案》，所有在美国公开交易证券的公司必须雇用在PCAOB注册的审计机构。该法案还要求，所有在PCAOB注册的审计机构，必须定期向PCAOB报送年审数据，以及接受日常检查审查或特别调查。

曾经僵局难解

　　涉及美国会计师事务所在华执业的中国监管部门为中国证监会、中国财政部。目前两国并未签署过双边证券执法信息分享备忘录。

　　在1994年签署的《中美证券合作、磋商及技术援助的谅解备忘录》、以及2006年签署的《中国证券监督管理委员会与美国证券交易委员会合作条款》双方都表达在这一领域的合作意愿，但并未就此制定具体实施程序。

　　目前SEC寻求中方配合主要是依据两国签署的基于International Organization of Securities Commissions（IOSCO，国际证监会组织）《关于磋商、合作和信息交流多边谅解备忘录》（Multilateral Memorandum of Understanding Concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information ）。SEC认为这一备忘录构成了证券调查与执行方面的国际合作与信息共享框架。

　　这一备忘录中的条款并无法律约束力，不能凌驾于签署国法律之上，且提供的信息和文件不得违反协助提供国的法律。中美双方对有关条款的理解也不尽相同。

　　SEC国际事务办公室主管塔法拉（Ethiopis Tafara）表示签署即代表在法律允许的前提下提供互助，且备忘录列出协助内容包括但不限于提供所需的信息和文件；在该备忘录上签字即代表国内《保密法》等，不应成为提供协议所覆盖信息的障碍。

　　SEC认为提供审计底稿属于协议规定的内容。但中国证监会提出一系列理由，包括有必要单独另外签署一份双边协议以提供审计底稿，后者认为备忘录并不保证SEC能获得审计底稿。

　　在IOSCO文件、备忘录的效果方面，中美监管机构存在理解上的分歧。“IOSCO的文件、备忘录是没有法律效力的，我们必须要遵守中国法律体系，正如美方要遵守美国法律体系和国内政治规则一样。”中方一位监管官员说，根据《保密法》的相关规定，如果将这些档案随便运出中国，事务所就会违反法律，可能被卷入刑事诉讼。

　　就在中方对信息互换仍保有疑虑的同时，在美上市的中概股在美国不断爆发会计丑闻。SEC在执法过程中，发现会计师事务所拒绝提供有关涉案公司的会计底稿；而在和中国证监会的交涉中，这一要求也一直未得到满足。

　　2012年5月，SEC起诉上海德勤华永会计师事务所，将双方审计监管机构的紧张关系推向高峰。SEC指控德勤在处理东南融通财务造假一案中，未能配合SEC提供相关审计工作底稿。

　　同年12月，SEC再向德勤、普华永道、安永、毕马威等四大会计师事务所中国分所提起行政诉讼，理由是这些事务所拒绝配合SEC对部分中概股公司的调查。此案预计将在今年10月做出裁决。如果最后SEC胜诉，这些涉案的事务所可能被剥夺审计美国上市企业的资格，中国在美上市公司则可能面对无审计师的情况。

　　据接近中美谈判的人士介绍，美方已经就审计工作底稿问题多次发布“最后通牒”，而中方也以各种理由未予配合。但是，如果僵局持续，进展到一个“双输”的局面，显然不符合中美两国的利益。

　　对美国而言，监管机构面对国会的庞大压力，指其难以保障美国投资者权益。对中国而言，中国企业遭遇不信任危机，声誉受到打击，正常的国际化道路也出现了巨大障碍。

中概股信任危机

　　引起中方态度转变的原因，是围绕中概股发生一连串会计造假事件后，使得在美国上市的中国概念股不断成为境外做空机构的标靶，渐渐延及一些业务和业绩比较正常的公司。

　　整个中国概念股在信任危机下，估值不断受挫下沉。

　　这样的局面不断恶化，使得许多原本有意赴美上市的中国企业纷纷打退堂鼓。据彭博社统计，2009年至2011年间，到美国上市（IPO）的中资企业数量超过60家，但2012年到美国上市的中资企业仅有2家，2013年初到4月底尚未有中国企业到美国上市。

　　至于一些已经在美国上市的中国企业，他们在受到不公质疑或是不满股价被打压之后，纷纷采取了私有化的方式来退市。君合律师事务所报告指出，2011年4月以来，已完成私有化的中概股公司有17家；另有9家公布了私有化计划。

　　迄今为止，最大一笔中概股的私有化交易，是由凯雷集团、方源资本和中信资本组成的私募股权投资者财团参与的上海分众传媒广告公司的私有化，该交易价值接近37亿美元。5月13日，亚信联创集团股份有限公司宣布与由中信资本领衔的财团，就收购亚信联创签署最终协议，总市值为8.9亿美元。

　　摩根大通董事总经理、大中华区投行业务主管顾宏地日前接受财新记者专访表示，面对监管合作的僵局，两国的政府应该有足够的智慧去解决。

　　一位不愿意透露姓名的四大会计师事务所中国区合伙人对财新记者表示，提供会计底稿仅是拯救中概股信任危机的一小步，多数美国投资者对于中概股的负面印象是长期累积的，对中国公司的印象不可能因为会计底稿的公开而快速扭转；但随着监管力度加强，将来会有正面的作用。

　　纽约德汇律师事务所公司业务部合伙人潘惜唇接受财新记者专访时表示，中概股公司还有许多必须通过自身努力改进的空间：如雇用有信誉的独立审计师，建立完善的内控体制，首席财务官的选择更注重资质；此外，中国公司需要更多有资信的独立董事。

　　“我相信，我们所执行的检查，无论是为公众利益，还是为审计机构的利益，都具有价值。在这些检查中，我们对这些机构进行批判性审视和对话，使它们关注那些妨碍审计质量的障碍，有助于这些机构的成长。”多迪认为。

　　财新记者了解到， 早在去年底，中方的态度已经发生转变，双方的谈判也逐渐破冰。

　　最终，双方同意先以“备忘录”模式，由“提供底稿”开始了合作监管的第一步。

下一步：现场联合检查？

　　虽然双方目前就提供底稿达成了初步协议，但就美方希望进入中方会计师事务所现场检查的要求，双方意见尚未达成一致。

　　中国证监会相关负责人在发布会上指出，打击证券犯罪是中美监管机构的共同目标，在杜绝公司出现违法违规行为的同时，不希望在美上市的中国公司被做空机构妄加猜测或分析；对外提供公司会计底稿一方面有利于理清事实，对好的公司可以还其清白，对确有造假的公司进行处罚，有利于境外监管机构进行监管。

　　德勤全球常务董事Roger Dassen日前接受财新记者专访时表示，由于尚无美国公司在中国内地上市，中美证券监管缺乏对等地位，这令中国目前不具备与SEC就跨境监管达成共识的前提，更不可能接受美方到中国的日常检查。

　　不过，随着中国资本市场的进一步开放，资本项下可兑换进程的不断推进，美国企业来中国上市也不再遥不可及。

　　美方希望进入会计师事务所现场稽查，是双方下一步将谈判的要点。

　　“备忘录已经是一个重大的进步，但我们还有很多工作要完成。” 多迪坦言，不应高估这份备忘录的效应，因为美方仍希望能对在PCAOB注册并参与审计美国上市公司的会计事务所进行联合检查。

　　多迪提到，在今年7月8日至12日于美国华盛顿举行的第五轮中美战略经济对话期间，PCAOB通过美国财政部与中方继续针对联合检查进行谈判。

　　接近中美谈判的知情人士透露，双方监管机构已经就互派观察员达成了协议。这样，未来监管合作将在互相了解中逐渐磨合、推进。