社科院报告：公民政治参与渠道需完善

　　【财新网】（实习记者 霍冰一）8月5日发布的《中国政治发展报告（2013）》（下称《报告》），总结了目前中国制度内外的八种公民政治参与渠道的情况和问题，认为这八种渠道构成了中国公民政治参与的基本制度框架，但仍需在可操作性、制度性确认等方面进一步完善。

　　其中，制度化政治参与的主要途径包括选举参与，基层自治组织中的政治参与，通过人大代表、政协委员参政议政，通过听证会等征求意见制度进行政治参与，通过上访进行政治参与，通过申请行政诉讼和行政复议进行政治参与，通过组建社团组织进行政治参与。此外，公民还可以通过大众传媒、网络参与政治。

　　选举：城乡人大选举重视度不高

　　《报告》指出，选举和投票作为经典的政治参与形式，主要覆盖县乡两级人大代表选举和基层群众自治组织（居委会、村委会）的选举，这一层面的选举活动也已趋于制度化、法制化。

　　但实际上，除了村委会选举，城市居委会选举和县乡两级人大代表的选举在民众的政治意识中并不受重视，仅仅被看成是“走过场”的程序。在相当长的一段时间里，基层人大代表的选举竞争性不强，鲜有没有组织背景的独立候选人出来竞选人大代表。

　　在2011年，曾有一些微博“名人”出来要竞选当地的人大代表，也引起了一些关注，后来也大多无疾而终，这使得县乡人大换届选举的关注度不高。

　　基层自治：村民自治行政化、社区自治缺乏利益联结

　　城乡公民进行政治参与的重要场所，主要包括社区治理和村级治理两个层面。《报告》指出，基层自治组织要实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业。

　　村民自治自1987年试行，至今发展二十多年。但在制度设计中，一方面强调村民的自治权利，一方面要坚持村级基层组织的党的领导，同时又给村级组织增加了“协助”上级机关开展工作的种种任务，使村民自治始终摆脱不了行政化的色彩，很难真正落实群众的自治权利。

　　此外，城镇化的发展，也有可能导致乡村社会面临重大公共利益问题，从而侵犯村民利益，甚至发生群体性事件，如2011年发生的乌坎事件。

　　城市社区的自治组织是社区居民委员会。《报告》指出，社区服务中心实际成为政府神经单元的末梢，在提供公共服务的同时也强化了政府的控制与权力，实际上留给居民自治参与的空间不大，城市居民对于本社区事物参与程度有限。

　　而居民与社区之间缺乏明确的利益关系，导致居民参与社区事务的意愿不强，除了部分维权的业主组织之外，并没有其他表现。《报告》认为，只有在公民与其居住的社区之间切实建立起利益联结，城市社区参与的渠道和相应的制度建设才能得到丰富与完善。

　　各级人大、政协：代表与选民联系不紧密

　　对于人大代表与选民的联系紧密度问题上，《报告》指出，由于县乡两级人大代表为直选，代表与选民的联系较为紧密。但省、自治区、直辖市以及较大的市的人大代表通过间接选举产生，普通公民一般对代表的熟知程度有限。

　　近年来，一些地方的人大也进行了一些制度创新来增强人大代表与选民直接的联系，如深圳南山区设立了人大代表联络站。也有代表在媒体上征集提案、个人组织一些调研、听取专家学者的意见。这些措施一定程度上增强了代表与群众之间的联系，也使每年的两会期间成为广大群众参政议政最为积极的时期。

　　政治协商制度作为中国特有的政治制度，一定程度上反映了不同公民群体的利益需求，使部分民意能够得到决策机构的关注。但政协的地位、性质和运作方式决定了该渠道政治参与具有间接性，更多地属于政治表达的范畴。

　　听证会等征求意见制度：形式意义大于实质意义

　　重要法律、政策形成之前的征求意见制度，包括公示制度，各种听证会、论证会、讨论会，专家咨询会等，也是公民政治参与的重要途径。近年来，公共产品如铁路客票价格、天然气价格、自来水价格的变化都举办过听证会。

　　从立法听证会的效果看，由于立法机关有很大的自由裁量权，立法听证会的效果有限。从总体上看，其形式意义大于实质意义。由于代表遴选的不透明，实际上很难起到倾听民意的效果。但听证会毕竟扩展了公民参与的渠道，对于激发公民的参与热情，推动立法民主和公共事业管理领域的治理有很大的意义。

　　信访：制度初衷与实际效果存在巨大落差

　　公民通过写信、上访向上级公共机构表达利益要求和意见的信访制度，建立之初主要目的是信息沟通，但随着时代的发展，信访制度逐步发展为具有中国特色的政治参与和纠纷解决机制。

　　《报告》总结了信访制度的三种职能作用：社情民意的上达通道；普通群众进行政治参与的重要途径；普通群众获得权利救济的重要途径。其中，群众在通过信访活动解决自身问题的同时，也促成局部利益表达，通过问题解决强化了政府的合法性。

　　《报告》评价，信访是国家与公民之间、执政党与人们之间关系的一个缩影，是公民与政府展开博弈的重要场所。从这种关系互动中，可以检验扩大民主、增进公平的改革目标的实现情况，也可以检验公民权利保障制度的建设情况，更能从中体察执政党、政府和人民之间的信任程度。这种关系重要而复杂，只能说是政治性的。

　　由于信访本身的复杂性，其制度设计的初衷与信访机构的职能之间、信访的职能与人民的期望之间存在着非常大的落差，导致能够通过信访得到解决的问题比重不大。

　　近年来愈演愈烈的重复上访、越级上访、群体上访、进京上访等，在某种程度上反映了信访制度本身的局限性。如果社会矛盾激化或处理不当，就会对政治稳定造成一定负面影响。

　　行政诉讼与行政复议：通过司法途径参与政治

　　行政诉讼和行政复议，是公民通过法律手段、维护自身利益的制度化参与途径。同其他政治参与路径相比，提起行政诉讼、行政复议是一种司法程序，具有相对完整的程序和实效性，具有明确的约束力。

　　与行政诉讼相比，行政复议由于不通过法院，只是在行政机关内部运行程序，透明度相对较低，因而社会影响不如行政诉讼大。从整体情况看，行政复议和行政诉讼作为有序政治参与的重要路径，已经在现实生活中对公共机构的行为和相关制度、规则构成了一定的影响。如2003年张先著诉芜湖市政府人事局“歧视乙肝患者”的案件取得胜利，对于消除公务员录取以及其他职业中的乙肝歧视发挥了一定的作用。

　　非政府组织：为公民有序政治参与提供组织基础

　　改革开放以来，随着经济社会的发展和政府职能的转变，包括社团在内的中国各类社会组织开始全面发展，数量、种类及独立性方面均有明显提高。《报告》总结了目前的主要三类社团：第一类是官办社团或高度行政化的社团，如工青妇组织，性质上类似于行政机关，并承担一定的行政管理职责；第二类是如消协等具有一定行政色彩的半官办社团，它们是国家承认的某些利益群体的法定的代表，在公共政策制定和公共事务管理中有其制度化的参与路径。第三类是各种民间社团，或称非政府组织，这是改革开放以后才逐渐发展起来的介于政府与企业之间的“第三部门”，包括各种志愿性团体、社会组织和民间协会等。

　　非政府组织作为政府与市场之外的第三部门，是将公共领域与私人领域联系起来的桥梁。在实践中，非政府组织在诸如环境保护、维护弱势群体权利方面发挥积极作用，它们的活动推动了社会治理结构的变迁，拓展了公民参与的渠道与领域，调动了公民参与的积极性。

　　公民通过非政府组织进行有组织的参与，在更多的领域参与社会公共事务管理，大大有助于社会自我管理能力的提高。同时，从事社会公益事业的非政府组织倡导自治理念和志愿精神，这对于形成良好的公民文化大有助益。

　　非政府组织还为一定范围内的利益表达、整合提供了平台，通过非政府组织参与“公共协商”比公民单打独斗更有效果，可以说，非政府组织为公民有序政治参与提供了组织基础。

　　网络和大众传媒：平衡沟通便利及表达理性

　　现代社会，大众传媒是人们了解政治过程和参与公共事务的重要途径。通过大众媒体关注问题、表达意愿、影响决策，是当前最常见的公众参与形式之一。

　　《报告》指出，在网络和大众传媒的影响下，政府的信息控制越来越难，更有力的公共舆论监督、网络组织的集体行动，给政府造成现实压力。

　  网络在给公民参与提供极大便利的同时，其本身固有的局限性、非理性，也可能对其发挥公共领域的作用造成一定的危害，比如在网络上传播的信息鱼龙混杂，真假莫辨，非理性的极端情绪很可能通过网络“暴力语言”影响公众的情绪，导致网络上的民意失真。网络上以“人肉搜索”为代表的信息发布还可能侵犯公民的隐私权，当某个正处于审判过程中的案件成为公众关注的焦点时，网上巨大的舆论压力很可能干扰正常的司法审判过程。这都需要在保障公民言论自由的同时，加强网络制度建设，培育公共理性。