告别“以地谋发展”

　　【财新《中国改革》】（特约作者 刘守英 邵挺）在上一个战略机遇期，中国利用独特的土地制度，推动了经济高增长和快速的工业化、城镇化，具体表现在：

　　第一，土地的宽供应保障了经济高增长。2003年-2012年间，全国国有建设用地年供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%。

　　第二，工业用地的低成本保障了工业化的快速推进，2000年-2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，但工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业和居住地价的涨幅。

　　第三，土地扩张和土地资本化推动了城镇化。2000年-2012年间，城市建成区面积扩增了1倍多，土地出让收入增加了45倍多。2012年，84个重点城市的土地抵押融资贷款达到5.95万亿元，成为城市基础设施建设的重要资金来源。

　　但是,“以地谋发展”模式也暴露出不少问题,尤其是在2012年土地出让收入下降后,其不可持续性和风险显露无遗，亟需通过改革为下一轮发展寻找动力源。

卖地模式:东部受挫，中西部蔓延

　　——卖地模式在东部沿海地区遭遇困境

　　第一，东部地区土地出让收入下降明显。2012年，全国土地出让收入同比下降13.7%，东部地区同比更是下降20.6%。从城市来看，2012年,东部地区尽管在土地出让收入前50名的城市中仍占据多数（37个），前10名的城市中有6个是东部城市（参见表2）。但是，北京、上海、广州和深圳这四个一线城市的土地出让收入同比分别下降38.60%、23.10%、22.02%和50.13%。另外，在前50名城市中，土地出让收入同比涨幅为正的18个城市里，只有8个在东部。同比降幅最大的20个城市中，就有18个为东部城市。

表1

表2

表3

　　第二，东部地区土地出让面积增速放缓。近年来，东部地区靠土地增量扩张的趋势放缓。

　　2000年-2007年间，东部地区土地出让面积年均增幅为25.2%，2008年-2012年间的年均增幅回落到9.06%。2012年，东部地区土地出让面积为12.27万公顷，同比下降21%。从东部、中部、西部三大区域土地供应占比来看，2008年分别为52∶25∶23，到2012年时变为38∶27∶35，东部地区土地供应占比连续四年出现下降。

　　第三，东部地区地价刚性上涨，告别土地低价供应时代。

　　2008年-2012年间，东部地区土地出让单价（出让价款/出让面积）上涨了393万元/公顷，年均涨幅是10.65%。2009年，东部地区土地出让单价开始超过1000万元/公顷。到2012年，尽管土地市场整体低迷，东部地区土地出让单价仍然高达1182万元/公顷。在各类用地中，工业用地成本上涨尤其显著。2010年-2012年间，长江三角洲、环渤海地区和珠江三角洲工业用地价格年均涨幅分别达到8.75%、7.19%和10.53%，继续靠政府补贴地价来维持低成本的工业化，已难以为继。

　　——卖地模式正在中西部地区复制和蔓延

　　近年来，中西部地区工业化、城镇化进程加速，但是，复制东部“以地谋发展”模式的态势十分明显。

　　第一，中西部地区土地出让收入增速加快。

　　2010年前，东部地区的土地出让收入增幅均远高于中部和西部地区。以2009年为例，东部地区的出让收入增幅为83.89%，中部和西部地区分别为25.84%和44.92%。2010年，中西部地区的土地出让收入增幅开始超过东部地区，中部和西部的增幅分别达到102.24%和145.44%，东部地区只有53.19%。2011年，中部和西部地区的土地出让收入同比增幅分别达到33.6%和40.1%，与东部地区仅有1.9%的增幅形成鲜明对比。

　　2012年，在土地市场整体低迷情况下，中部和西部地区的土地出让收入同比下降了5.9%和1.3%，但远低于东部地区20.7%的降幅从城市来看，2012年，土地出让收入位列前十名的城市中，同比增幅最大的两个城市是武汉市和成都市，分别高达61.2%和45.5%（参见表2）。土地出让收入位列前50名的城市中，同比涨幅为正的18城市中，中部和西部城市各占5个，东部城市占8个。在土地出让收入同比降幅最大的20个城市中，中部和西部城市仅各占1个，东部城市占18个。

　　第二，中西部地区的土地出让收入增长，主要依赖土地出让面积的扩张，消耗土地倾向明显。

　　2008年-2012年间，中部地区土地出让面积从4.15万公顷上升到8.72万公顷，年均增加20.38%；西部地区土地出让面积从3.76万公顷上升到11.3万公顷，年均增加31.66%。与东部和中部地区相比，西部地区的土地出让单价涨幅要低得多。2008年-2012年间，中部和西部地区的出让单价分别提高311万元/公顷和98万元/公顷，年均涨幅分别是14.08%和5.48%，东部地区是10.65%。2012年，东部、中部和西部的土地出让单价分别为1182.71万元/公顷、760.68万元/公顷和510.06万元/公顷，中部和西部地区分别只有东部地区的64%和43%（参见表3）。

　　第三，中西部地区的工业化靠土地低成本推动。

　　国土部对105个重点城市的监测结果表明，2000年-2012年三季度，西北区、西南区的工业用地价格年均涨幅分别只有2.91%和2.92%，均低于华东区（5.63%）和华北区（5.33 %）的年均涨幅。截至2012年三季度，西北区、西南区和中南区的工业用地价格分别仅有586元/平方米、585元/平方米和838元/平方米，远低于同期华东区的1086元/平方米和华北区的931元/平方米。