寻求“三公消费”终极管控方案

法定授权和法定程序

　　阻止这一后果的最佳机制莫过于法定授权与法定程序。在民主和法治社会，政府既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民利益的立法机关的明确授权。惟有法定授权和法定程序，能够为“三公消费”的正义性质和妥善管理提供根本的制度保障。在“弱势人大、强势行政”的格局下，法定授权机制的形式意义重于实质意义。法定授权原则要求任何机构开支的任何公款，必须得到人大的法定授权。法定授权为“三公消费”提供支出的合法性，也为监管法定支出提供基本的法律依据。法定授权必须清晰明确，包括“三公消费”的具体用途、金额、时间、使用者以及其他相关信息。当前的授权机制过于粗略，没有细化到“三公消费”的具体类别和特定用途上。授权必须在预算准备阶段进行，未经法定程序不得调整变更。各级人大在“三公消费”支出的授权方面，须特别用心，尽职尽责地履行法定授权与监管职责。法定授权为所有公共支出提供了最重要的安全阀。

　　当前的这个安全阀十分虚弱，导致“三公消费”的管控在很大程度上依赖于行政部门的自我约束—一种很不靠谱的约束机制。改革法定授权机制涉及许多相关措施，包括人大体制的改革，特别是人大代表的代表性、职业化和专业化要求。这进一步涉及选举体制的改革和大量的专业化培训工作。负责审查支出的人大代表，不仅需要代表人民表达公共支出的意愿和意志，而且必须是通晓预算问题的专家。

　　一并需要推动的还有走上正轨的预算改革，包括《预算法》的修订。称得上一部好法的《预算法》，必定要能够为管控好“三公消费”奠定基础。在这里，法定程序至关紧要。政府预算的本质就是一套完整的法定程序，覆盖公共资金和公共活动的申报、审查、批准、执行、评估、报告和审计。与其他所有公共开支一样，“三公消费”必须严格遵循所有精心界定的法定程序。由于其特殊性（被用于促进私利的风险高于其他开支），“三公消费”甚至应该遵循更为严格的法定程序，比如在预算准备阶段（始于预算预测终于向立法机关呈递预算）和预算审查阶段举行公共听证和质询。走上正轨的预算改革，还要求预算具有全面性（全口径预算），没有任何公共资金及其资助的公共活动，能够隐藏在预算程序之外，形成“黑箱预算”。只有法定（预算）授权、预算全面性、法定预算程序这类基本原则和游戏规则被牢固地确立起来，“三公消费”才有望得到最有效的管控。

　　这些改革虽然需要假以时日，但其长远的成本效益极为显著。公共支出管理可以看作“猫捉老鼠”的游戏，也可以看作没有硝烟的战场。中国当代公共支出管理的最大薄弱环节，并不在于技术方法的缺失，而在于制度建构中“猫”的角色太弱，未能有效担负起监管“老鼠”的重任。“老鼠”可以理解为那些开支公款、寻求预算最大化、拥有信息优势并且想方设法逃避监管的支出机构。这些机构的数量如此庞大，能量如此强势，动机如此捉摸不定，没有强大的“猫爪”，很难设想公共支出能够得到妥善管理，也很难设想公共支出将会带来怎样的结果。

　　法定授权和法定程序的建构和改革，出发点就在于加强“猫”的力量，使其足以在大政府和富裕政府的背景下，也能扮演好自己的角色。没有“猫爪”的强势，便有“鼠爪”的胡作非为，这是纳税人的最大不幸。

　　在公共财政领域，最基本和最重要的“猫爪”就是各级人大，就其宪法角色和宪法赋予的功能而言，或者从国际经验看，没有其他任何“猫爪”可以取而代之。要想通过走上正轨的预算改革来管控“三公消费”，当务之急便是强化和改进法定授权与法定预算程序。接下来要做的事，就是确保法定授权得到切实履行所必需的监管机制，即以支出周期为基础的监管机制。