寻求“三公消费”终极管控方案

基于支出周期的监管机制

　　尽管财政监管一词被广泛使用，但很少有人真正讲清楚其目的和诀窍究竟是什么。其实，财政监管的根本目的就在于确保法定授权的贯彻落实。法定授权既是财政监管的依据，也是财政监管的目的。任何偏离法定授权的财政监管都容易误入歧途。这里隐含的逻辑如下：立法机关授权行政部门开支公款，意味着一并需要拥有监管这些授权的能力和机制。原则上，这样的机制必须是基于支出周期的监管机制。

　　支出周期指特定公共开支完成一个循环需要经历的阶段，一般由四个基本环节构成：拨款、承诺、核实和付款。以公车购置为例：拨款意味着需有公车购置的预算指标，也就是授权购置公车的拨款数（并非实际支出数）；承诺指支出机构根据拨款授权与供应商签署公车采购合同，或者发出采购订单；核实指支出机构对供应商交付的公车加以核实，以确保与合同和订单相一致；付款指在核实无误的基础上，向供应商划拨资金，一般通过国库单一账户进行款项划拨。只要准确清晰构建覆盖四个阶段的支出周期，并在每个阶段追踪相关信息，任何公共支出的来龙去脉便可得到有效监控。这就是“堂堂正道”地管控“三公消费”的另一项基本制度安排。

　　这项制度安排需要借助预算会计技术。当前的预算会计并非真正意义上的预算会计（以支出周期为基础全程式追踪相关信息的会计），无法对“三公消费”以及其他类别的开支实施全程式追踪。即使转变为某种形式的权责发生制会计，也不能达到全程式追踪的目的。

　　遗憾的是，目前无论学界还是官方，都对基于支出周期的预算会计（真正意义上的预算会计）缺乏清晰的概念框架和改革思路。没有此类全程式追踪的预算会计，便不可能有对“三公消费”和其他开支的蛛丝马迹清晰、实时和准确的记录。在这种情况下，获得相关细节信息以确保预算的执行控制变得极为困难。