刘守英：城乡结合部可率先推征地改革

　　【财新网】（记者 杜珂）城乡结合部一直是征地冲突的重灾区，而且征地成本还在逐年提高，有的已远超法定最高补偿标准。十八届三中全会既已允许“集体经营性建设用地进入市场”，那就可考虑在城乡结合部率先推行征地制度改革，取消强制征地的制度。

　　12月22日，财新传媒与孙冶方经济科学基金会共同举办的“2013财新•清水湾论坛”上，土地问题专家、国研中心农村研究部副部长刘守英如此建议。

　　城郊地区可先行取消征地制度

　　刘守英指出，三中全会放开了集体经营性建设用地入市，但是，目前在城乡结合部、长三角、珠三角等地区，集体建设用地流转已不限于“经营性”。有的地方，宅基地早就流转了，并建成了厂房或企业。这些法外之地未来如何处理，是对决策者的严峻考验。

　　他还指出，今后的新型城市化，必须改变沿袭20多年的“征地城市化”模式，加快征地制度改革，允许农民集体建设用地在符合规划的前提下，合法、自主地进入建设用地市场，与国有土地一样，同等入市，同权同价。

　　“未来的城市化必须做出抉择：是继续走征地城市化的旧路，还是朝着允许农民集体建设用地进入市场的方向走。如果继续把集体建设用地拢到政府手上，搞所谓集体建设用地统一‘招拍挂’，那就是对三中全会同地同权理念的曲解。”刘守英警告说。

　　他建议，既然现有城市化地区允许集体经营性建设用地进入市场，同时，这些地方征地拆迁的成本已提升至政府卖地收入的40%，那么不如改变现在的供地模式和征地制度，在城乡结合部地区，率先推行征地制度改革。

　　十八届三中全会《决定》明确，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，并可与国有土地同等入市、同权同价。这意味着，乡村企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，可直接进入城镇建设用地市场，享受和国有土地同等权利，但其仍归农民集体所有。

　　不过，刘守英指出，他在调研中就发现，在珠三角地区，包括一些大城市郊区，不仅乡村企业用地已进入市场交易，而且一些宅基地和村庄公益性建设用地也早就入市了，并成为集体组织和农民收入的重要来源。

　　在北京，随着城区不断扩张，出现了大量城中村，其土地基本保留了集体建设用地性质。“北京市近年来搞了50个城中村改造。这些村加起来，集体建设用地高达89平方公里。北京共有337个城中村，全市集体建设用地可能近400公里。”刘守英说。

　　存量集体建设用地入市是关键

　　刘守英指出，集体建设用地分三大类，即乡村企业用地，即农民集体兴办企业或与其他单位、个人共同举办企业的用地；集体公共设施和公益事业用地；农民宅基地。按现有法律规定，乡村企业用地属于集体经营性建设用地，后两者则不是。

　　但是，目前已入市的大量集体建设用地并不局限于经营性用地。具体而言，主要有三种情况：

　　一是以农民自办企业的名义办理农地转用手续，但实际上这些土地已由村集体租给他人，搞工业和其他非农产业。这些建设用地，名义上是乡村企业用地，但用途已不限于搞工业，办工厂，很多已进入服务业领域。

　　二是在珠三角、长三角、环渤海地区，很多已进入建设用地市场的集体土地，既有经营性建设用地，也有宅基地和集体公益性用地。

　　“比如，珠三角地区，已有超过60%的集体建设用地已进入市场。长三角地区，上世纪80、90年代的建设用地，主要是集体建设用地，并在上世纪90年代乡镇企业改制后，早已进入市场交易。”刘守英介绍说。

　　三是在城乡结合部，还有大量已进入城区的、用于经营的集体建设用地。其中，既有集体经营性用地，也有集体公益用地，也有农民的宅基地。比如，珠三角地区农民和集体是自发地、有规划地在宅基地上修建十几层的房子，租给外地人。

　　刘守英提出，下一步改革的重点是存量集体建设用地。“对这些已经流转的、并正在正常使用的集体建设用地，如何让其合法化，这是非常大的挑战。关键的问题是直面现实，科学定义和解释‘集体经营性建设用地’的内涵和外延。”