中国应发展大城市群

　　赵坚 | 文

　　重点发展中小城市和小城镇，还是重点发展大城市群，是必须面对的两种不同选择。这一争论事关继续过去十多年平均粗放的城镇化，还是走集约型城镇化道路的重大战略问题，是不能回避、不可超越的。这一争论的实质是：在城镇化道路选择上，是让市场在资源配置中起决定性作用，还是让行政手段起决定性作用？

　　回避城镇化道路之争无法推进以人为核心的城镇化。以人为核心的城镇化应当包含两层含义：一是给农民自由选择市民身份和市民待遇的权利，二是给农民自由迁徙、自主决定在哪里成为市民的权利。有一项调查表明农民工流动人口的68%愿意落户大城市，如果限制农民工的迁徙自由，只允许他们在没有多少就业机会的中小城市成为市民，那并不是以人为核心的城镇化，也不是利用市场机制进行人力资源的空间配置，不过是沿用行政手段推进城镇化的一种方式。

　　争论重点发展中小城市还是大城市，首先要厘清城市的概念，否则就没有讨论的基础。而研究城市问题面临的困难之一就在于城市的定义。城市的概念看似简单，但人们通常以不同的方式运用这一概念。一个人说他是北京人，这对于大多数中国人来说是一件清楚的事实，因为他们能够轻易地想象出地图上北京的位置。但对于熟悉北京的人来说，他们的反应可能是“你是在北京市区吗，还是在大兴或通州”？即使是北京市区也是一个变动的概念。1950年代初期，北京的城墙（即二环路）内才是北京市区，海淀中关村都不是市区。目前大多数人认为五环或六环之内才是北京市区，所谓大城市病也是发生在这一地区，而不是在大兴或通州。

　　中国的城市概念是按行政建制界定的，1990年的城市规划法规定“城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，这种城市概念实际是把行政区划内的农村地区划归城市。2008年的城乡规划法虽然没有重申这一定义，但这构成了人们理解城市概念的基础。行政区划上城市边界的形成有其历史原因，但目前的行政区划及与其相联系的“分灶吃饭、自己养活自己”的财税体制已经成为经济社会发展的障碍，“环首都贫困带”的形成就是典型例证。

　　按行政区划进行GDP统计似乎是理所当然的，但目前的行政区划会造成某种扭曲。例如，数万居住在河北燕郊的人每天到北京上班，数万居住在江苏昆山的人每天到上海上班，这些居民创造的GDP分别纳入北京和上海的统计。

　　为应对类似的情况，美国和日本以跨行政区划的大都市统计区（Metropolitan Statistical Area）进行人口和GDP统计。美国把核心城市周边至少有25%就业人员在核心城市工作的区域纳入同一大都市统计区。纽约大都市统计区包括纽约市及纽约州、新泽西州、康涅狄格州、宾夕法尼亚州的多个县，面积1.7万平方公里，人口2千多万。东京大都市区包括东京都及周边的神奈川、千叶、埼玉三个县，面积1.3万平方公里，人口达3500万，而东京都的核心区（23个特别行政区）的人口还不到900万。该大都市区内有3个人口在100万以上的城市（横滨市、川崎市、埼玉市）；12个人口在100万-30万之间的中小城市，77个人口在30万以下的小城镇，这些城市几乎都由通勤铁路连接，构成了以东京为中心由轨道交通支撑的大都市区。

　　中国没有大都市统计区的概念，笔者所说的大城市群是与大都市统计区类似的概念，即以特大城市或大城市为中心在1.5万平方公里左右的区域内集聚多个中小城市和小城镇的大都市统计区，在大城市群内应集聚2000万到4000万人口，以2000公里左右的轨道交通(大部分是通勤铁路)支撑大城市群的运行，实现高水平的集聚经济。

　　城镇化总是在特定空间尺度、特定地理区域内进行的，如果重点发展中小城市主要是指在大城市群内发展多个中小城市，那与笔者主张的重点发展大城市群并不矛盾；如果重点发展中小城市是要搞遍地开花的所谓“就地城镇化”，则是笔者反对的。

　　大城市与大城市群是不同的概念，严格控制特大城市人口与发展大城市群并不矛盾。而城市的概念如果不包含明确的空间尺度，政策规定就难以实施。严格控制北京的人口规模是指六环以内的人口规模，还是要包括大兴、通州的人口规模？不过这显然不包括控制北京周边河北的燕郊、廊坊、固安的人口规模，而这些地区如果有与北京10号线相衔接的通勤铁路，就能成为北京大城市群的一个组成部分，北京东部南部的“环首都贫困带”将不复存在。

　　但现在的体制和政策障碍是，燕郊、廊坊、固安的农民（包括城镇居民）和房地产开发企业能否分别修建3条与北京地铁10号线相联接的通勤铁路？在现行体制下，这是不允许的。因为规划的权利属于政府规划部门。而问题在于：政府规划部门是否有足够的知识来决定大城市群应当如何发展？

　　实际上，大城市病是政府规划部门规划出来的。1990年代以后已经不能采用把外来人口赶走的方式来控制特大城市的人口规模，但通过控制开发建设的容积率和开发建设的边界就可以控制城市人口规模。例如，从1990年代中期开始，如果北京不在三环以外进行高强度开发，也不修建四环，没有那么多居住和工作空间，北京的人口不可能提前超过1800万。北京的大城市病实际上是政府自己规划出来的。中国过去10多年平均粗放的土地城镇化也是不同层级的政府部门规划出来的，最典型是一些中小城市政府规划建设的长期空置的房地产，以及一些空城“鬼城”。

　　由此提出的一个重大问题是：在中国的新型城镇化过程中，城市规划应当完全由政府行政部门决定还是要利用市场机制，政府只承担规则制定和组织仲裁职能？

　　一个简单的国际比较就能够揭示问题的实质。日本东京大都市区的多摩田园都市就是由东急铁路公司规划设计并建设开发的，该规划由东京都政府组织审查通过。多摩田园都市主要位于东京都东南部神奈川县约50平方公里的区域，1950年代初该地区的农户和居民只有2万多人。东急铁路公司同时也是房地产开发公司，该公司修建了31.5公里的田园都市通勤铁路线，连接到东京都山手线上的涩谷车站。多摩田园都市是沿田园都市线两侧开发建设的，与涩谷车站的平均距离约20公里。目前多摩田园都市的人口达60万，多数居民每天乘东急铁路公司的田园都市线到东京上班，该地区的人均纳税额是日本平均水平的1.5倍。涩谷车站也由此成为东京都的一个副都心。日本东京大都市区的1134公里的通勤铁路和多个中小城市（包括大城市）大多是以这种方式发展起来的。东京大都市区的发展是市场在资源配置中起决定作用和正确发挥政府作用的结果。

　　在中国的新型城镇化过程中如何发挥市场的作用，而不是完全由政府规划、政府一手操办，则涉及处理好政府与市场关系这一核心问题，涉及行政区划体制、财税体制、规划体制、土地产权制度、社会保障体制等多方面深层次的改革。

　　经济学用集聚经济来解释城市的存在和发展，经济活动的集聚必然导致拥挤，而城市基础设施特别是交通基础设施的规模和水平则决定了集聚经济可能达到的水平。城镇化违背集聚经济规律就要付出难以弥补的代价。

　　一些发达国家大都市区的发展趋势是，虽然城市化的进程已经基本结束，但大都市区的人口仍在增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。美国500万人口以上的大都市区的人口规模都在增长，纽约大都市区的人口由1999年的1970万增长到2012年的2336万。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长，其他中小城市的人口则少有增长或下降，虽然日本政府自1960年代以来实施“全国综合开发计划”，力图实现“国土均衡发展”，但几乎没有任何作用。日本已经不存在城乡差别，人们为什么还要集聚到三大都市区呢？回答是：集聚经济和不平衡发展规律。

　　中国如果走重点发展中小城市和小城镇的道路，只能靠行政手段，只会造成人去城空，留下大量的空城和大量的银行坏账的后果，严重拖累中国城市化进程。

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授