中美跨境监管合作迈步

曾经僵局难解

　　涉及美国会计师事务所在华执业的中国监管部门为中国证监会、中国财政部。目前两国并未签署过双边证券执法信息分享备忘录。

　　在1994年签署的《中美证券合作、磋商及技术援助的谅解备忘录》、以及2006年签署的《中国证券监督管理委员会与美国证券交易委员会合作条款》双方都表达在这一领域的合作意愿，但并未就此制定具体实施程序。

　　目前SEC寻求中方配合主要是依据两国签署的基于International Organization of Securities Commissions（IOSCO，国际证监会组织）《关于磋商、合作和信息交流多边谅解备忘录》（Multilateral Memorandum of Understanding Concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information ）。SEC认为这一备忘录构成了证券调查与执行方面的国际合作与信息共享框架。

　　这一备忘录中的条款并无法律约束力，不能凌驾于签署国法律之上，且提供的信息和文件不得违反协助提供国的法律。中美双方对有关条款的理解也不尽相同。

　　SEC国际事务办公室主管塔法拉（Ethiopis Tafara）表示签署即代表在法律允许的前提下提供互助，且备忘录列出协助内容包括但不限于提供所需的信息和文件；在该备忘录上签字即代表国内《保密法》等，不应成为提供协议所覆盖信息的障碍。

　　SEC认为提供审计底稿属于协议规定的内容。但中国证监会提出一系列理由，包括有必要单独另外签署一份双边协议以提供审计底稿，后者认为备忘录并不保证SEC能获得审计底稿。

　　在IOSCO文件、备忘录的效果方面，中美监管机构存在理解上的分歧。“IOSCO的文件、备忘录是没有法律效力的，我们必须要遵守中国法律体系，正如美方要遵守美国法律体系和国内政治规则一样。”中方一位监管官员说，根据《保密法》的相关规定，如果将这些档案随便运出中国，事务所就会违反法律，可能被卷入刑事诉讼。

　　就在中方对信息互换仍保有疑虑的同时，在美上市的中概股在美国不断爆发会计丑闻。SEC在执法过程中，发现会计师事务所拒绝提供有关涉案公司的会计底稿；而在和中国证监会的交涉中，这一要求也一直未得到满足。

　　2012年5月，SEC起诉上海德勤华永会计师事务所，将双方审计监管机构的紧张关系推向高峰。SEC指控德勤在处理东南融通财务造假一案中，未能配合SEC提供相关审计工作底稿。

　　同年12月，SEC再向德勤、普华永道、安永、毕马威等四大会计师事务所中国分所提起行政诉讼，理由是这些事务所拒绝配合SEC对部分中概股公司的调查。此案预计将在今年10月做出裁决。如果最后SEC胜诉，这些涉案的事务所可能被剥夺审计美国上市企业的资格，中国在美上市公司则可能面对无审计师的情况。

　　据接近中美谈判的人士介绍，美方已经就审计工作底稿问题多次发布“最后通牒”，而中方也以各种理由未予配合。但是，如果僵局持续，进展到一个“双输”的局面，显然不符合中美两国的利益。

　　对美国而言，监管机构面对国会的庞大压力，指其难以保障美国投资者权益。对中国而言，中国企业遭遇不信任危机，声誉受到打击，正常的国际化道路也出现了巨大障碍。