央行牵头金融监管协调

　　“防范跨市场、跨行业经营带来的交叉金融风险。”这是国务院办公厅7月5日关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见（金十条）提出的要求，并指出由人民银行牵头。

　　8月15日，国务院对央行报送的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》做出批复，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。联席会议不刻制印章，不正式行文。

　　在2003年银监会成立后，曾建立过“三会”（银监会、证监会、保监会）联席会议制度。“由各会主席参加，开过两次，都是由银监会牵头，只是停留在相互交换信息的阶段。”一位监管人士告诉财新记者。

　　2008年6月，时任国务院副总理王岐山主持建立了金融旬会制度，加强“一行三会”（央行、银监会、证监会、保监会）的协调配合，推进金融发展、改革、开放、创新、监管和服务。每隔十天左右举行会议，“一行三会”和外管局的负责人出席。

　　当年7月，国务院办公厅还下发了央行三定方案，明确央行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。

　　不过，据前述人士透露，由于各监管部委对央行牵头有不同意见，最后未能实施，保留下来的就是由国务院领导直接牵头的金融旬会制度，作为金融监管协调部际联席会议的替代制度。

　　如今，新的联席会议由人民银行牵头，成员单位包括“三会”与外汇局，必要时可邀请发改委、财政部等有关部门参加。央行行长担任联席会议召集人，各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议联络员由成员单位有关司局负责同志担任。目前，召集人为央行行长周小川，成员包括银监会主席尚福林、证监会主席肖钢、保监会主席项俊波、外汇局局长易纲。

　　这是首次明确金融监管协调部际联席会议由央行牵头，央行行长担任联席会议召集人。

　　“央行在专业上从宏观审慎角度以及对全局的视野，比其他监管机构牵头更适合。”世界银行东亚与太平洋金融发展局首席金融专家王君对此评价。

　　“从宏观审慎角度，跨部门协调，央行理应发挥更重要的作用，针对现在的混业趋势也是一种进步和探索，但还需要一套机制保证落实。”社科院金融所银行研究室主任曾刚认为。

　　接近汇金公司人士亦认为，此举应比此前的部际联席会议制度的权限和功能大一些，金融监管协调机制的根源是如何打破部门利益，“但现在做不到，在现有分业监管现实下，金融监管协调的部际联席会议制度，是在以前机制上有更多的信息分享和沟通，可能是一种向混业监管发展的过渡安排。”

　　多位金融专家认为，从现有安排看，没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等，真正的宏观审慎的框架做不到，可能实际操作上，仍会只是一个信息交流的平台，缺少机制保证，监管协调的目标非常有可能落空。

　　“至少，部际沟通会比以前多，”一位央行人士向财新记者如是表示，“相当于有了尚方宝剑，比之前有推进。”

曲折演进

　　2008年筹措由央行牵头金融监管协调部际联席会议时，主要争议在于交叉监管领域职能的划分，各监管部委都希望把监管职能界定得更明确、更清晰。“比如存款保险制度十年来迟迟无法实质性地推动，一定程度上也与这一机构未获得相应检查权限有关。”一位银监部门人士称。

　　“实际上，随着混业经营程度越来越高，必然涉及交叉监管领域，金融体系之间互相影响、互相渗透，很难把业务和机构划分得一清二楚。”前述央行人士称。

　　此后，当年随着美国次贷危机升级并演化为全球金融危机，2008年9月，央行成立了国际金融危机应急工作小组，下设金融危机应急处置小组，密切监测国际金融危机发展态势和国内可能发生的金融风险，积极制定应对预案及时处置突发风险，并开始积极着手推进金融监管协调机制的建设，加强信息共享防范跨行业跨市场金融风险。

　　据前述人士介绍，由于彼时未能明确央行牵头的金融监管协调部际联席会议，当时央行采取的折衷措施，就是协调金融监管部门开展风险监测。为加强金融工作的统筹协调，当年9月，央行牵头制定了“一行三会”的信息共享暂行办法，加强“一行三会”的金融信息交流与共享。

　　四年之后，国务院终于明确由央行牵头。不过，这一制度能否发挥有效作用以及能在多大层面发挥作用，受访的多位业内资深人士对此并不乐观。

　　自2003年银监会成立，曾尝试牵头建立一个不包括央行在内的部际协调机制。当年6月，银监会、证监会和保监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了分工合作框架和协调机制。当年9月，第一次联席会议召开，并明确例会每季度召开一次。不过，这一制度并没有实施下去，第二次例会召开时已是次年。此后，“三会”之间的部际联席会议很少召开。

　　相较于此次由央行统一牵头涉及金融监管各方面的部际联席会议，此前的部际联席会议多为针对单个项目。“自2003年银监会成立之后，部际联席会议从来没有很好地发挥协调作用，流于形式，背后的原因就是缺乏诚意，协调是不得已的，并没有真诚协调的动力。”一位高级金融专家对此称。

　　比如，2007年2月中国银监会曾组织召开处置非法集资的第一次部际联席会议。由银监会负责认定其非法集资的性质，属于国务院交办银监会的法定之外的事项。“这并不属于银监会的职责，这一机制并不顺畅，最后的执行仍要落实到地方。”银监会人士坦承。

　　“协调机制能否最大化发挥作用，其基础就是各监管部门自身的使命、独立性、授权是否明确，是否有真诚协调的动机。”前述金融专家分析称，另外，这些监管部委的负责人并不一定很了解具体问题，需要其下属各司局、处级层面强有力的专业支持，而且各监管部门之间的司局层面也需要无缝对接，对交叉领域的业务都充分了解。

　　他举例称，在国内备受争议的影子银行业务，银监会并不认为信托、银行理财等业务属于影子银行，理由是国外对影子银行的定义是无监管、高杠杆的金融衍生业务；而国内的信托、银行理财业务有监管、无杠杆。但在多位金融专家看来，银监会仅仅从机构监管的角度考虑此类业务，并没有从市场角度考虑。信托、银行理财此类业务在行为上既缺乏监管也没有充分披露，其业务实质属于影子银行。

　　至于实施了四年的金融旬会制度，在业内人士看来，虽然由国务院领导直接牵头的金融旬会制度在跨部门协调上有一定作用，但“往往各监管部委的代表并不一定敢于直言”。