红线能否保护中国

落地之难

　　与仅为数量红线的18亿亩耕地红线不同的是，中国的生态红线最终要真实地在国土上划定。

　　“我现在就在想，它到底怎么落地？”一位关注生态红线的学者直接向财新记者吐露担忧，“生态红线最重要是要到地方定界、定标、定桩，把每个点都做好，这样才能实施。”

　　多位学者认为，鉴于红线的刚性约束印象，短期内或影响地方经济发展，有些地方政府落实红线的决心不大。

　　苗头已现，2012年年底，内蒙古、江西被环保部确定为生态红线试点省份。截至目前，试点省份已有四个。但财新记者获悉，一年将至，四省份的红线划定仍然“难产”。

　　知情人士告诉财新记者，目前试点四省份处于观望状态，而非积极投入红线的划定，“因为现在对包括红线划定的技术、思路等，学术界也不甚统一”。

　　对外界所说的落地之难，高吉喜表示，难度确实极大，但他本人持乐观态度。他的乐观自有原因，深圳的生态红线已取得成功，江苏、广东等省近期已积极启动红线工作。

　　八年多前，深圳将占全市陆地面积约50%的土地划入基本生态控制线范围。这对寸土寸金的深圳，绝非易事。

　　中国环境科学研究院生态所所长张林波告诉财新记者，实际上，深圳市政府要推这条线，但下级单位如各个乡镇、区、街道办的抵触心是非常大的。到了最后，政府部门硬是一根线一根线、一个桩一个桩划出来。

　　“双方讨价还价，市里想多划点，区里当然想多留点空间，最终是行政命令让红线落地。”张林波告诉财新记者，从科学上讲，红线当然越科学、越准确越好，如果行政落地落不了，那再科学也没有意义。

　　高吉喜表示，深圳面临的压力更大，但这种情况下划红线也更有意义。最终，深圳基本上遵照生态红线划定的范围来进行保护和开发。

　　2013年8月，赶在四个试点省份之前，江苏省率先推出了自己的生态红线方案《江苏省生态红线区域保护规划》，提出划定15大类779块生态红线区域，占全省国土面积的22.2%。高吉喜所在的环保部南京环境科学研究所正是江苏划定红线的技术支持单位。

　　据高吉喜介绍，江苏启动生态红线划定工作其实比四个试点省份早得多。一方面江苏省政府重视，另外它也有经济实力，工作基础较好。此外，江苏属平原地区，生态类型比较简单，红线落地相对容易。

　　高吉喜解释，试点工作的严谨性是四个试点省份红线方案出台缓慢的重要原因。试点省份要制定国家层面上的、非常规范的一套评估、划线的指标体系和方法，所以在指标统一、划定方法上花了很长时间。“责任不在地方，在我们这边。”

　　财新记者了解到，对如何划定红线，学界近年存在重要争论，甚至是思路分歧——究竟是自上而下划，还是自下而上划？

　　支持前者的学者认为，自上而下实际上是从国家层面统筹考虑，十分必要；而支持后者的学者认为，国家统一划与县里统一划的比例尺不同，后者可以落地，前者只能是个示意。也有学者指出后者的不足，可能有个别地方考虑对经济发展造成的影响，不愿意将需要保护的地方纳入红线范围。

　　作为组长，高吉喜深知其中分歧，他告诉财新记者，到目前为止，在有些问题上，参与讨论的专家、地方官员的意见的确不很一致。不过，难是难在环境与经济的协调这一块儿，而不是在技术本身。

　　在张林波看来，划定生态红线遇到地方阻力是正常的，红线能否划定与否在于地方领导的认识。红线就像紧箍咒，认识到其重要性，便愿意划；但有的地方，可能发展还没到位，或者思想认识不到位，便不愿自戴紧箍咒。

　　欧阳志云表示，划红线既是个科学问题，也是个管理问题，需要学术界和管理部门的联合。

　　公开资料显示，环保部目前的思路是采用自上而下和自下而上相结合的方式共同推进，由国家层面出台生态红线划定技术要求，在试点省份先行划定的基础上全面推开。