司法改革仍有未知挑战

　　【财新网】（专栏作家 田成有）十一届三中全会后，拨乱反正，中国司法开始重建，至20世纪90年代初恢复司法秩序。十五大提出“依法治国”的治国方略后，司法在国家中的地位越来越重要，如何从制度上保证司法机构依法独立公正地行使审判权和检察权，如何实现司法的公正、高效、权威，司法改革的目标和任务被提出。十五大提出“推进司法改革”，十六大提出“推进司法体制改革”，到十七大的“深化司法体制改革”，再到十八大提出的“进一步深化司法体制改革”，改革一直没有停步。

　　一路走来，法院的司法改革进行了三轮，虽有成绩、有进展，但改革远未终结。近年来，从社会到人心，整个中国都发生着剧烈的变化。人心思改，人心思变，再不改，改不好，法治将没有希望。现今，司法的主要矛盾是人民群众日益增长的公平正义需求与落后的司法体制之间的矛盾。一系列被舆论放大后的影响性案件，表面上是民众对司法的信任度降低，背后折射的则是人们对司法体制的不满。推进司法改革，就是为了满足人民日益增长的正义需求，提升民众对司法制度的信心和信任，改善法院的社会地位和形象。

　　放眼来看，司法改革并非只是中国独有，而且也是世界各国共同面对的重要议题，甚至是全球性的话题。比如，具有悠久法治传统的英国，为回应人权宪政理念的更新，2005年颁布《宪政改革法》，法国最高法院院长提出“司法改革时不我待”的呼吁；中国近邻韩国与日本，在世纪之交相继成立“司法改革促进机构”，不断颁布“司法改革案”；日本司法改革的直接动因是经济力量的成长，韩国的改革动因是要克服司法政治化与民众的不信任情绪。在台湾，自解除戒严以来，相继推动司法改革，马英九在2010年提名司法院长的记者会上称，期待“清廉正直的法官及检察官，以及支持司改的专业人士与民众，齐心全力推动司法改革工作，达成全民司法改革的目标。”

　　评价以往的司法改革，虽然取得了一些丰硕成果，但很大程度上仍局限于司法系统本身。司法改革主要以“两高”为发动者，由上而下发动，是属于司法系统的内部改革，改革的自发性、分散性、随意性较为明显，改革的内容大多是在现行体制框架内的制度性修补或在体制内的小幅度调整，鲜有顶层的整体规划设计，缺少必要的价值目标指引，制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制，没有触及或取得根本性进展。时至今日，能够修补的差不多都修补了，改革进入攻坚阶段，已经无法回避体制革新的“硬骨头”。如果再没有一个根本上的体制触动，很难确保司法胜任转型期实现法治国家、法治政府、法治社会的重任。

　　而司法改革往深处走，中国政治体制的独特性、民主政治的低发育度、经济发展的不平衡性，都有可能成为改革面临的最大问题。在我国特定的政治系统中，一方面，司法机关行使的司法权力得到了宪法的最高确认，宪法地位很高，但另一方面，司法机关又与人大、党委、政府三者发生着相互作用，司法权受到其他权力的严重制约。首先，审判机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。其次，司法是中国共产党领导下的司法，党与法的关系无法绕开；再次，政府实际上掌握着对司法机关的人事管理权和财政管理权。

　　十八届三中全会决定首次将司法系统与其他机关的关系作出调整，提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这是一次真正意义上“打破体制”的改革。这意味着要从体制上将司法机关与地方政权脱钩，切断司法地方化的脐带关联，也意味着司法系统与地方人大、党委的关系将要发生变化。

　　这如此大的动作，涉及到司法权与其他权力的关系调整和资源配置，仅凭司法机关自身的努力是不够的，由此，司法改革必须交由“顶层设计”，改革的主导者也必然要由原先的“司法体制改革领导小组”上升到中共中央层面。当然，中国的司法改革自始缺乏有效的公众参与，无论体制内外，对司法改革的热情都没有被充分调动，以致改革越深入，社会的疏离感越强。这也说明，仅靠顶层设计是不够的，全体社会都得要有改革的共识，要有改革的意识和准备，要有改革的参与和热情，否则，难以消解体制惯性，且容易陷入自说自话的僵局。